II SA/Go 5/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Starosta Powiatu orzekł o utracie przez W.G. z dniem [...] lipca 2017 r. statusu osoby bezrobotnej. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 33 ust. 4 pkt 3 i 7, ust. 4h i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ.U. z 20177 r. poz. 1065) - dalej zwana ustawą oraz art. 104 i 108 kpa. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów art. 33 ust. 4 pkt 7, art. 33 ust. 4h oraz art. 33 ust. 4 ca ustawy. Organ wskazał, że z dokumentów wynika iż W.G. z własnej winy przerwał wykonywanie prac społecznie użytecznych. W związku z tym, że strona po raz pierwszy przerwała wykonywanie prac społecznie użytecznych pozbawienie statusu bezrobotnego następiło na okres 120 dni. Od powyższej decyzji W.G. wniósł odwołanie. Skarżący wskazał, że zrezygnował z prac społeczno – użytecznych z powodów zdrowotnych. Podał iż ma chorobę wibracyjną i przeciwskazania lekarskie do pracy w narażeniu na wibracje. Koszenie łąk kosą spalinową jest sprzeczne z zaleceniem lekarskim. Do odwołania skarżący dołączył kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2014 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z którego wynika, że skarżący zaliczony został do lekkiego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie wydane zostało do [...] lipca 2017 r., nadto skarżący załączył kserokopię wyników badań progów wibracyjnych czucia wibracji z dnia [...] września 2000 r., z którego wynika że u skarżącego zdiagnozowano chorobę wibracyjną, kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2000 r. w którym lekarz medycyny pracy stwierdził, że ze względu na przeciwskazania zdrowotne - pracownik niepełnosprawny z powodu choroby zawodowej – W.G. może wykonywać pracę zawodową w dobrych warunkach mikroklimatycznych – praca w zamkniętych ogrzewanych pomieszczeniach, nadto przeciwskazana jest praca precyzyjna i wymagająca pełnej sprawności rąk. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania W.G., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I inst. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna od dnia [...] lutego 2017 r. W dniu 1 czerwca 2017 r. otrzymał skierowanie do wykonywania prac społecznie użytecznych w Gminie, którą to ofertę pracy przyjął i w dniu [...] czerwca 2017 r. przystąpił do wykonywania prac na stanowisku pracownik ogrodniczo - porządkowy. W dniu 8 września 2017 r. do PUP wpłynęło pismo skarżącego złożone w Ośrodku Pomocy Społecznej, w którym oświadczył, iż od dnia [...] lipca 2017 r. rezygnuje z prac społecznie użytecznych z powodów osobistych. Wezwany do wypowiedzenia się w sprawie rezygnacji z wykonywania prac skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na uzasadnioną przyczynę przerwania prac społecznie użytecznych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu I inst. wydana została w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy ustawy. W dniu rejestracji jako osoba bezrobotna skarżący nie przedstawił orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ani nie zgłosił żadnych przeciwskazań zdrowotnych, również przyjmując ofertę pracy skarżący nie zgłosił problemów zdrowotnych. Wojewoda podniósł, że w sytuacji gdyby przed skierowaniem do wykonywania prac społecznie – użytecznych skarżący zgłosił przeciwskazania zdrowotne, wówczas Starosta skierowałby go na badania lekarskie do lekarzy medycyny pracy. W ocenie organu skarżący dobrowolnie podjął decyzję o rezygnacji z wykonywania prac społecznie – użytecznych, nie podając przy tym uzasadnionej przyczyny przerwania tych prac, stąd decyzja organu I inst. była właściwa. Organ odwoławczy zaznaczył, że w dniu rejestracji oraz przyjmując skierowanie do wykonywania prac społecznie użytecznych skarżący został pouczony o obowiązkach i konsekwencjach przerwania z własnej winy tych prac. Od powyższej decyzji Wojewody W.G. wniósł skargę, w której podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I inst. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] września 2017 r. o utracie przez W.G. z dniem [...] lipca 2017 r. statusu osoby bezrobotnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały przepis art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy, tj. przerwanie z winy bezrobotnego wykonywania prac społecznie użytecznych lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia ich przerwania na okres wskazany w pkt 3. Zgodnie z art. 73a ust.1 i ust. 1a ustawy na wniosek gminy starosta może skierować bezrobotnego bez prawa do zasiłku korzystającego ze świadczeń z pomocy społecznej do wykonywania prac społecznie użytecznych na terenie gminy, w której bezrobotny zamieszkuje lub przebywa, w wymiarze do 10 godzin w tygodniu. Do wykonywania prac społecznie użytecznych mogą być kierowane również osoby uczestniczące w kontrakcie socjalnym, indywidualnym programie usamodzielnienia, lokalnym programie pomocy społecznej lub indywidualnym programie zatrudnienia socjalnego, jeżeli podjęły uczestnictwo w tych formach w wyniku skierowania powiatowego urzędu pracy na podstawie art. 50 ust. 2. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] czerwca 2017 r. ze skarżącym jako osobą bezrobotną i poszukującą pracy, zawarty został Kontrakt, którego celem była współpraca i przygotowanie oraz realizacja Indywidulanego Planu Działania, mającego doprowadzić do podjęcia przez bezrobotnego odpowiedniej pracy. W dniu 1 czerwca 2017 r. skarżący otrzymał skierowanie do wykonywania pracy społecznie – użytecznej na stanowisku pracownika ogrodniczo – porządkowego. Skierowanie to zostało zwrócone w dniu [...] czerwca 2017 r. W dniu 17 lipca 2017 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej skarżący złożył oświadczenie, w którym stwierdził że z dniem [...] lipca 2017 r., z powodów osobistych rezygnuje z prac społecznie użytecznych. W przedstawionych powyżej okolicznościach sprawy Starosta Powiatu wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. orzekł o utracie przez W.G. statusu osoby bezrobotnej. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że obowiązująca w procedurze administracyjnej zasada dwuinstacyjności postępowania oznacza prawo strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy przez organy rożnych instancji. W myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony, ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, a także odnieść się do kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Omawiana zasada określa również prawa strony, która na każdym z etapów postępowania może w pełni korzystać nie tylko z prawa do zapoznania się z aktami sprawy, ale także do formułowania nowych wniosków procesowych zmierzających do dokładnego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, co również jest obowiązkiem organów obydwu instancji. Analiza przedmiotowej sprawy dowodzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powyższej zasady, a w konsekwencji z naruszeniem kolejnych naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 oraz z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i 80 kpa. Należy wskazać, że pozbawienie statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy wymaga, aby bezrobotny z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie. Istotny jest tu zatem element zawinienia po stronie osoby bezrobotnej. Tymczasem jak wynika z treści odwołania oraz dołączonych do odwołania kserokopii dokumentów, rezygnacja przez skarżącego z wykonywania prac społecznie – użytecznych wynikała z przeciwskazań zdrowotnych. Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, zdiagnozowano u niego chorobę wibracyjną oraz stwierdzono przciwwskazania do pracy wymagającej precyzji oraz pełnej sprawności rąk. Okoliczności te mogą mieć istotne znaczenie ze względu na charakter wykonywanej przez skarżącego pracy, został on bowiem skierowany na stanowisko pracownika ogrodniczo – porządkowego, a do jego obowiązków - jak podaje w odwołaniu - należało koszenie łąk kosą spalinową. Skarżący wskazał, że rezygnacja z prac społecznie – użytecznych wynikała z powodów zdrowotnych. W tej sytuacji budzić musi wątpliwość kwestia zawinionej rezygnacji z dalszego wykonywania pracy społecznie – użytecznej. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy pominął powyższe okoliczności. Organ nie zbadał i nie ocenił, czy w okolicznościach danej sprawy przedstawiona przez skarżącego argumentacja, poparta kserokopiami dokumentów, nie wpłynie na końcowe rozstrzygnięcie, pomimo tego, że jako organ orzekający merytorycznie był do tego zobowiązany. Nie budzi wątpliwości, że nie informując organ o przeciwskazaniach zdrowotnych do wykonywania określonych prac skarżący zaniechał swoim obowiązkom, jednakże okoliczność ta nie maiła w sprawie znaczenia przesądzającego, gdyż zasadniczą kwestią było ustalenie czy w sprawie ziściła się przesłanka z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy powodująca utratę statusu osoby bezrobotnej – czyli zawiniona rezygnacja z wykonywania prac, o których mowa w art. 73a ustawy. Z powyższych względów należało ocenić, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czyli z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, nadto organ nie odniósł się do przedłożonych na etapie postępowania odwoławczego kserokopii dokumentów przez co naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów i uchybiając tym samym przepisowi art. 80 kpa. Wskazać należy, że kserokopia dokumentu (a takie przedłożył skarżący wraz z odwołaniem) może stanowić dowód w sprawie. W wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 3005/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica ich mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracyjny powinien mieć powyższe na uwadze. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności organ winien zmierzać do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez uzyskanie oryginałów, bądź uwierzytelnionych kopii dokumentów, których kserokopie skarżący dołączył do odwołania, dopiero gdyby okazało się to niemożliwe, istotne w sprawie okoliczności należy ustalać i oceniać w oparciu o materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy, a zatem z uwzględnieniem mocy dowodowej kserokopii dokumentu urzędowego. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu I inst. uznając, że przedłożone przez skarżącego dowody dowodzą wadliwości również decyzji I inst. oraz wskazują na konieczność rozpoznania ponownego sprawy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, nadto orzekając Sąd miał na uwadze zasadę ekonomiki procesowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.