II SA/Go 445/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrz z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H.B. kwotę 167 (sto sześćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego A.Ł. wynagrodzenie w kwocie 600 (sześćset) złotych powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 64 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2020 r. poz. 65, zwana dalej – u.g.n.) w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 104 § 1, art. 107 i art. 108 § 1 kpa Burmistrz ustalił dodatkową opłatę roczną za rok 2018 w wysokości 4,162,60 zł obciążającą użytkownika wieczystego H.B. za nieruchomość gruntową oznaczoną nr ewid. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2018 r. Burmistrz ustalił dodatkową opłatę roczną za rok 2018 w wysokości 4,162,60 zł obciążającą użytkownika wieczystego H.B. za nieruchomość gruntową oznaczoną nr ewid. nr [...] o powierzchni 0.0236 ha, położoną w [...]. Na skutek wniesionego odwołania decyzja ta, ze względów formalnych, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Następnie organ wskazał, że aktem notarialnym Repertorium nr [...] z dnia [...] września 2013 r. sporządzonym pomiędzy Gminą, a J.B. działającym w imieniu i na rzecz swojej matki H.B. strony dokonały zmiany umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości zlokalizowanej w [...], oznaczonej nr ewid. nr [...] o powierzchni 0.0236 ha. W § 3 aktu zmieniającego umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste zawartą w formie aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] marca 1990 r. strony postanowiły, że przedmiotowa nieruchomość zostaje oddania w użytkowanie wieczyste w celu wybudowania domu mieszkalnego z częścią usługową, jednocześnie użytkownik wieczysty zobowiązał się do zakończenia robót budowlanych, w tym wykonania elewacji budynku, w terminie do 31 grudnia 2015 r. W umowie wskazano, że w przypadku niedotrzymania warunków zabudowy właściciel gruntu ustali dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Na dzień 31 grudnia 2016 r. użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej w sposób oznaczony w w.w. umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste. Okoliczności sprawy nie wskazują, aby niewykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Organ wskazał, że ustalony w umowie sposób zagospodarowania nieruchomości był zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, istniała możliwość podłączenia do sieci uzbrojenia terenu – wodociągowej i kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Wobec tego na podstawie art. 63 u.g.n. organ był uprawiony do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z powodu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości w sposób oznaczony w umowie o oddaniu w użytkowanie wieczyste. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ustalono opłatę roczną dodatkową za 2017 r. w wysokości 2 081,30 zł obciążającą użytkownika wieczystego H.B. za przedmiotową nieruchomość, która to kwota stanowiła 10% wartości nieruchomości. Następnie organ podniósł, że w związku z ustaleniem, iż na dzień 31 grudnia 2017 r. użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu zagospodarowania nieruchomości w sposób oznaczony w w.w. umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste, Burmistrz był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej za 2018 r. stanowi 20 % wartości przedmiotowej nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2017 r., która to wartość wynosi 20 813,00 zł. W toku postępowania H.B. wniosła o nieobciążanie jej opłatą dodatkową z tytułu użytkowania wieczystego, wskazując że niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych, gdyż winę za stan robót ponosi wykonawca robót budowlanych. Strona przedłożyła do akt umowę na wykonanie budynku mieszkalno - usługowego w [...], na działce nr ewid. [...]. Zdaniem organu okoliczności sprawy nie wskazują, aby niewykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony. W przypadku wadliwego i nieterminowego wykonania umowy przez wykonawcę robót użytkownik wieczysty był uprawniony do skorzystania z możliwości przewidzianych w przepisach prawa cywilnego dotyczących ochrony inwestora w przypadku niewłaściwego wykonania umowy, w tym do odstąpienia od umowy i powierzenia wykonania prac innemu podmiotowi. W ocenie organu podnoszone przez stronę kwestie związane z niewywiązaniem się wykonawcy z umowy na wykonanie budynku, a także kwestie zdrowotne i finansowe nie stanowią podstawy do uznania, że niewykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Od powyższej decyzji H.B., reprezentowana przez swego syna – J.B., wniosła odwołanie. Decyzji organu I instancji strona zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że nie ponosi ona winy za brak postawienia nieruchomości (chyba powinno być: "poprzez uznanie, że ponosi winę za brak postawienia nieruchomości") oraz poprzez brak uwzględnienia przy ocenie stopnia zawinienia jej trudnej sytuacji majątkowej oraz zdrowotnej. Pełnomocnik H.B. wniósł o przeprowadzenie dowodu z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności H.B. na okoliczność, że z powodu złego stanu zdrowia nie była ona w stanie wykonać obowiązku wzniesienia budynku. Wskazał, że strona jest w wieku 88 lat, przybyła udar, ma zaburzoną orientację i nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że profesjonalny wykonawca robót budowlanych zapewnił H.B., że roboty budowlane zostaną wykonane w terminie. H.B. pobiera emeryturę w wysokości 1100 zł, a z uwagi na wiek i stan zdrowia jest zmuszona do wydawania znacznych kwot na ochronę zdrowia. Na zapłatę obecnemu wykonawcy strona wydała ostanie oszczędności i nie stać jej na opłacanie kolejnego wykonawcy. Pełnomocnik dodał, że znaczna część robót została już wykonana, a budynek znajduje się w stanie surowym otwartym. Zdaniem strony szczególne okoliczności leżące po stronie H.B. świadczą o tym, że nie ponosi ona winy za niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organy I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty dodatkowe za użytkowanie wieczyste mogą być zastosowanie w każdym przypadku gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie została zagospodarowana w terminie. Przepisy umożliwiają właścicielowi "przymuszenie" użytkownika wieczystego do zabudowania nieruchomości, poprzez nałożenie opłaty dodatkowej. Jako bezsporną organ uznał okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana w terminie wskazanym w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, czyli do dnia 31 grudnia 2015 r. Podniesione przez skarżącą zarzuty organ II instancji uznał za bezzasadne. W ocenie SKO to na skarżącej ciążył obowiązek dotrzymania terminu zabudowania nieruchomości. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym niewywiązywanie się przez wykonawcę robót budowlanych z zawartej umowy na wykonanie budynku mieszkalno – usługowego, a także kwestie zdrowotne oraz finansowe nie stanowią podstawy do uznania, że niewykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. To na użytkowniku wieczystym leży ryzyko wyboru wykonawcy robót budowlanych. W przypadku nieprawidłowości lub też opóznień w wykonywaniu powołanych robót użytkownik wieczysty powinien skorzystać ze środków ochrony prawnej przewidzianych przepisami prawa cywilnego. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] H.B., reprezentowana przez swego syna – J.B., wniosła skargę. W skardze skarżąca przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej - p.p.s.a. ). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 62 tej ustawy w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2). Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3). Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4). Unormowanie zawarte w art. 63 cytowanej ustawy stanowi, iż w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1). W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust.1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału działu II (ust.2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (ust. 3). Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4). Stosownie do treści art. 64 u.g.n., obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji (ust. 1), a opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2.). W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że aktem notarialnym (Repertorium nr [...] z dnia [...] września 2013 r.) sporządzonym pomiędzy Gminą, a J.B., działającym w imieniu i na rzecz swojej matki H.B., strony dokonały zmiany umowy z dnia [...] marca 1990 r. (akt notarialny Repertorium A nr [...]) o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości zlokalizowanej w [...], oznaczonej nr ewid. nr [...] o powierzchni 0.0236 ha. W § 3 aktu zmieniającego umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste strony postanowiły, że przedmiotowa nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste w celu wybudowania domu mieszkalnego z częścią usługową, jednocześnie użytkownik wieczysty zobowiązał się do zakończenia robót budowlanych, w tym wykonania elewacji budynku, w terminie do 31 grudnia 2015 r. Niesporne jest też, że skarżąca w umówionym terminie powyższej nieruchomości nie zagospodarowała zgodnie z warunkami umowy i nie wystąpiła o wyznaczenie dodatkowego terminu jej zagospodarowania. Wskazać również należy, że poza sporem jest sytuacja osobista, w tym - zdrowotna skarżącej, bowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku (88 lat) oraz schorowaną, cierpi na niedowład połowiczny prawostronny po udarze niedokrwiennym mózgu, miażdżycę uogólnioną, nadciśnienie tętnicze, migotanie przedsionków oraz chorobę zwyrodnieniową stawów. Skarżąca pobiera emeryturę w wysokości 1062, 64 zł miesięcznie (kwota do wypłaty, dane za marzec 2018 r.). W tym stanie rzeczy rozważyć trzeba, czy w sytuacji gdy skarżąca nie ubiegała się wcześniej o przedłużenie terminu do zagospodarowania nieruchomości, stan zdrowia skarżącej oraz jej trudna sytuacja finansowa przemawiają przeciwko ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Rozważając powyższy problem należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych mogą kierować się tylko tym, czy dany akt jest zgodny z prawem, czy też prawo narusza. Natomiast nie mogą brać pod uwagę takich kryteriów, jak zasady sprawiedliwości społecznej, względy słuszności, czy też zasady współżycia społecznego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zauważyć trzeba, że decyzja wydawana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego (vide np.: wyroki NSA z dnia 23 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 623/06, z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 623/06, z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1229/08, z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 410/13, LEX nr 1452169, z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13, LEX nr 1518082, z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 543/13 oraz wyrok SN z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt III OZP 116/08 a także poglądy doktryny np.: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod red. G. Bieńka, LexisNexis 2011, s. 370-371, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarza, E. Bończak-Kucharczyk, LEX a Woters Kluwer 2013, s. 356, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz wyd. C.H.Beck 2009, pod red. Pęchorzewskiego, s. 194). W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną, a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Wydając w tym trybie decyzję organ administracyjny musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, poprzedzić jej wydanie prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a stanowisko swoje jest zobligowany należycie uzasadnić. Przepis art.7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust.1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust.2). Przepis art. 68 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku. Należy zauważyć, że rozważając kwestię niedotrzymania przez skarżącą terminu zagospodarowania przedmiotowej działki organy obydwu instancji wzięły pod uwagę jedynie okoliczności związane ze stanem samej nieruchomości (ustalony w umowie sposób zagospodarowania jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; działka posiada pełne uzbrojenie). Organy pominęły jednak wszelkie okoliczności związane z sytuacją osobistą i zdrowotną skarżącej, a w szczególności nie dostrzegły, iż z przedstawionej dokumentacji lekarskiej (vide: karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia [...] grudnia 2018 r.) wynika, że stan zdrowia skarżącej uniemożliwia jej normalną egzystencję. Zauważyć wypada, że organy nie czyniły żadnych dalszych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej skarżącej, ani też nie dociekały, czy po stronie skarżącej nie zachodziły okoliczności obiektywnie utrudniające bądź uniemożliwiające dochowanie umówionego terminu. W ocenie organów orzekających w sprawie powoływane przez skarżąca okoliczności związane z jej sytuacją zdrowotną oraz materialną nie miały wpływu na stwierdzony fakt przekroczenia terminu do zagospodarowania nieruchomości oddanej skarżącej w użytkowanie wieczyste. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, a wręcz uznać je należy za błędne. Jeżeli bowiem ktoś nie może z przyczyn od siebie niezależnych przezwyciężyć trudności dnia codziennego, związanych z czynnościami zwyczajnymi, to tym bardziej nie może przezwyciężyć trudności związanych z czynnościami nadzwyczajnymi. W tym tez znaczeniu stan zdrowia użytkownika wieczystego gruntu może stanowić przeszkodę w zachowaniu terminu zagospodarowania nieruchomości i być okolicznością od niego niezależną. Z powyższych względu, w ocenie Sądu, prezentowany przez organ, pogląd nie uwzględnia uznaniowego charakteru decyzji ustalającej opłatę dodatkową oraz wytycznych wynikających z przytoczonych powyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko zgodnie z którym, w ramach uznania organ musi uwzględnić (wyważyć) uzasadniony indywidulany interes strony postępowania, jak również interes społeczny, z jakim jest niewątpliwie powiązana instytucja użytkowania wieczystego oraz dodatkowej opłaty rocznej (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2150/12). Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą proporcjonalności (również określoną ustawowo), jak i ze zmieniającą się rzeczywistością społeczno-prawną byłaby teza, iż w przypadku przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości organ nie może rozważyć odstąpienia od wymierzenia opłaty dodatkowej (może ją albo wymierzyć albo rozwiązać umowę). Wskazać należy, że katalog przypadków, z powodu których dochodzi do niedochowania terminu może być niezmiernie bogaty, zaś samemu wymierzeniu wspomnianej sankcji powinna towarzyszyć świadomość realizacji celu dla którego została ona wprowadzona przez ustawodawcę. Skupienie tak dużych uprawnień w jednym ręku musi pozostawiać możliwość oceny, czy w określonym stanie faktycznym wymierzenie opłaty dodatkowej przez organ, z punktu widzenia jej gwarancyjnej roli, może zostać uznane za zgodne z prawem. Kwestie tego rodzaju muszą być szczegółowo rozważone na etapie podejmowania decyzji o wymierzeniu opłaty dodatkowej. W wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1076/14 Naczelny Sąd wyraził stanowisko, zgodnie z którym przewidziana w art. 63 ust. 2 u.g.n. dodatkowa opłata roczna nie ma charakteru typowej sankcji administracyjnej, bowiem przesłanką jej zastosowania przez organ administracji publicznej jest niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości, a więc niewywiązywanie się użytkownika wieczystego z obowiązku ustalonego w ramach umowy cywilnoprawnej. Skoro opłata dodatkowa zasadniczo ma służyć dyscyplinująco na wykonanie przez użytkownika wieczystego obowiązków związanych z zabudową terenu - to istotne jest zbadanie przyczyn opóźnienia realizacji umowy. Konieczne jest zatem ustalenie, czy istniały okoliczności warunkujące zmianę terminu zagospodarowania terenu. Należy mieć też na uwadze, że jeżeli ustawodawca przewidział zmianę pierwotnego terminu nie tylko w trybie wnioskowym, ale też w ramach działań podejmowanych przez właściwy organ z urzędu, to w istocie regulacja art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek reagowania właściciela nieruchomości na sytuację występującego opóźnienia w zagospodarowaniu terenu celem podjęcia właściwych środków. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy. Sam fakt niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez użytkownika wieczystego nie może stanowić automatycznie podstawy do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej przewidzianej w art. 63 ust. 2 u.g.n. Nie do zaakceptowania jest stanowisko zgodnie z którym ustalenie opłaty dodatkowej nie musi być poprzedzone zweryfikowaniem zarzutów co do tego, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni podziela. Odnosząc się natomiast do kwestii zawinienia po stronie wykonawcy robót budowlanych oraz argumentacji organu w tym zakresie, wskazać należy że dochodzenie roszeń wobec wykonawcy robót budowlanych przed sądem powszechnym z tytułu nieprawidłowego wykonania umowy o roboty budowlane, w stanie faktycznym danej sprawy, mogło mieć charakter następczy względem niedochowania terminu wykonania robót budowlanych. Wskazać również trzeba, że fakt iż skarżąca nie wystąpiła na drogę sądową z odpowiednim roszczeniem przeciwko wykonawcy robót budowlanych nie może stanowić przesłanki do uznania, że ponosi ona winę za niezachowanie terminu w zagospodarowaniu nieruchomości, prowadzone w tym kierunku rozumowanie jest całkowicie błędne. Ponadto trzeba pamiętać, że okoliczność niedochowania terminów wykonania robót budowlanych przez wykonawcę podnoszona była jako jedna z przyczyn niedochowania terminu w realizacji inwestycji na dz. nr ewid. [...]. Reasumując wskazać należy, że wydanie decyzji na podstawie art. 63 ust. 3 u.g.n. nie jest dla organu obligatoryjne. Od jego zatem uznania zależy, czy decyzja taka zostanie podjęta. Jeżeli jednak organ uprawniony do jej wydania zechce ją podjąć, to - jak już wyżej zaznaczono - musi to uczynić zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie może tego uczynić mechanicznie gdy tylko stwierdzi, że określony w umowie termin do zagospodarowania gruntu został przekroczony. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy po stronie osób, które w umowie zobowiązały się do zagospodarowania gruntu nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające nie wykonanie podjętego obowiązku. W szczególności, jak wyżej zaznaczono, okolicznościami takimi może być stan zdrowia zobowiązanych osób, przy czym wyjaśnić należy, czy stan ten nie tylko nie uniemożliwiał terminowe zagospodarowanie działki, ale także, czy nie powodował bezczynności tych osób w kwestii ubiegania się o zmianę terminu do wykonania podjętego obowiązku, czy też braku aktywności w toczącym się w sprawie postępowaniu administracyjnym. Zły stan zdrowia lub niepełnosprawność to niezawinione przez dotknięte nimi osoby okoliczności, które mogą stanowić przeszkodę w terminowym zagospodarowaniu działki będącej w wieczystym użytkowaniu i które usprawiedliwiają niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności takie muszą być uwzględnione przy rozważaniu możliwości wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 523/08). W tym stanie sprawy uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej zobowiązujących organy administracji publicznej do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (DZ.U. 2019 poz.68).