II SA/Go 365/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.K. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie powołania Dyrektora instytucji kultury Muzeum [...] postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. W.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], w sprawie powołania Dyrektora instytucji kultury Muzeum [...]. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z dokonanym przez organ wyborem kandydata na w/w stanowisko dyrektora. W ocenie strony konkurs został przeprowadzony z naruszeniem przepisów, a organ przy wyborze kierował się "nepotyzmem urzędniczym". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie, z ostrożności procesowej o oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, ponieważ powołanie na stanowisko dyrektora innej osoby nie dotyczy praw, ani obowiązków skarżącego. Zaskarżone zarządzenie, w ocenie organu dotyczy wyłącznie praw osoby, która została powołana na stanowisko dyrektora. W przypadku merytorycznego rozpoznania skargi organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że tryb konkursowy jest trybem fakultatywnym zgodnie z ustawą z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przy czym mając na względzie zachowanie jak największej transparentności Gmina jako organizator instytucji kultury zdecydowała o przeprowadzeniu konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Nadto organ wyjaśnił, że konkurs przeprowadzono z poszanowaniem zasady bezstronności w dwóch etapach, a wybrany kandydat spełniał wymagania formalne i został pozytywnie oceniony przez członków komisji konkursowej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 maja 2021 r. wezwano stronę skarżącą do wykazania w terminie 7 dni przysługującego mu interesu prawnego, uprawniającego do złożenia przedmiotowej skargi oraz do określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżonym aktem prawnym. Powyższe wezwanie doręczone zostało skarżącemu w dniu 31 maja 2021 r. (k.40 akt) i pomimo upływu terminu w nim wskazanego pozostawione zostało bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać jej dopuszczalność, gdyż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm., dalej: u.o.p.d.k.) kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.o.p.d.k. w samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3, zgodnie z którym minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora. W przypadku powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora na następny okres, organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jak wynika z Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1298) żarskie instytucje kultury nie zostały w nim ujęte, zatem słusznie organ podniósł, że przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora miało charakter fakultatywny. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., 713 ze zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. O dopuszczalności skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny. Ponadto, musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny musi bowiem wynikać z obowiązującej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. postanowienie WSA w Lublinie z 31 marca 2021 r., III SA/Lu 121/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18, CBOSA). W świetle opisanego wyżej, kwalifikowanego charakteru legitymacji do zaskarżenia aktu wydanego przez organ gminy uznać należy, że skarżący W.K. nie spełnił przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanki wniesienia skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], w sprawie powołania Dyrektora instytucji kultury Muzeum [...]. Z zawartej w skardze argumentacji wynika, że strona skarżąca jest niezadowolona z wybranego przez organ gminy kandydata na stanowisko dyrektora. Nadto strona zarzuciła, że konkurs został przeprowadzony z naruszeniem przepisów, a organ przy wyborze osoby na stanowisko dyrektora kierował się "nepotyzmem urzędniczym". Skarżący pozostawił również bez odpowiedzi skutecznie doręczone w dniu 31 maja 2021 r. wezwanie do wykazania interesu prawnego, uprawniającego do złożenia przedmiotowej skargi oraz do określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżonym aktem prawnym. Należy wskazać, że w ocenie Sądu powołane przez skarżącego okoliczności przemawiają za istnieniem jego interesu faktycznego, nie świadczą natomiast o naruszeniu jego interesu prawnego lub uprawnienia. Podniesione w skardze zarzuty mają charakter ogólny, jak strona sama zaznaczyła, wynikają one z zaniepokojenia mieszkańca gminy, natomiast nie wynika z nich, aby wskazywane naruszenia odnosiły się bezpośrednio do skarżącego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie istnieje przepis prawa, z którego wynika interes prawny skarżącego, do którego naruszenia miałoby dojść przez przyjęcie zaskarżonego zarządzenia. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku z indywidualną sferą praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem prawnym (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., II OSK 3087/19, CBOSA). W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia. Dokonanie przez Sąd takiej oceny kwestionowanego aktu byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jego zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja taka nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.