II SA/Go 35/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr LIX/217/23 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Rada Gminy [...] w dniu [...] 2023 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W podstawie prawnej uchwały wskazano przepis art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519; dalej u.c.p.g.). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa pod numerem [...]. 2. Pismem z dnia [...] 2023 r. Wojewoda [...] wezwał Gminę [...] do przedłożenia dokumentów potwierdzających przekazanie projektu uchwały do zaopiniowania przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych. W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] 2023 r. wskazał, że projekt uchwały nie został przekazany do zaopiniowania. 3. Pismem z dnia [...] 2023 r. Wojewoda [...], działający przez pełnomocnika, wniósł do tutejszego Sądu skargę na uchwałę zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności. Uchwale zarzucił: 1) naruszenie art. 6r ust. 3c u.c.p.g. przez niespełnienie ustawowego warunku skierowania projektu uchwały do zaopiniowania przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, co stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego; 2) naruszenie art. 6r ust. 3d u.c.p.g. przez niewypełnienie delegacji ustawowej w § 2 ust. 1 uchwały tj. poprzez nieuregulowanie kwestii trybu i sposobu zgłaszania przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) naruszenie art. 6r ust. 3d u. c.p.g. przez przekroczenie w § 2 ust. 2 uchwały delegacji ustawowej polegające na ograniczeniu terminu na zgłoszenie przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych do okresu "niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniającej zgłoszenie", podczas gdy w kompetencji rady do określenia trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług nie mieści się uprawnienie do ograniczenia terminu do wniesienia reklamacji; 4) naruszenie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587) przez wprowadzenie w § 5 Załącznika nr 1 do uchwały oraz w załączniku Nr 2 do uchwały obowiązku potwierdzania przekazania/przyjęcia odpadów na załączonym do uchwały formularzu, podczas gdy ustawodawca konsekwentnie zwolnił wytwórców m.in. odpadów komunalnych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych pochodzących z robót budowlanych prowadzonych przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, w tym konieczności sporządzania dokumentów takich jak karta przekazania odpadów. W skardze wniesiono również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej uwzględnienie podając, że uznaje wszystkie jej zarzuty za zasadne. 5. Za zgodą stron niniejsza sprawa została rozparzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP oraz w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu. 7. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.) organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości lub w części w razie stwierdzenia, że są one sprzeczne z prawem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po upływie terminu określonego w tym przepisie organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz wniósł skargę do tutejszego Sądu, do czego był uprawniony. 8. Wprowadzając sankcje nieważności, jako następstwa sprzeczności z prawem uchwały, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z utrwalonymi poglądami za istotne naruszenia prawa uznaje się wykroczenia poza zakres ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, niezgodność z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (w szczególności ustawowymi) oraz powtarzanie czy modyfikowanie przepisów ustawowych. 9. W kontrolowanej sprawie trzy wskazane przez Wojewodę naruszenia prawa są istotne. Najdalej idącym i zarazem decydującym o nieważności całej uchwały jest to, że zgodnie z art. 6r ust. 3c u.c.p.g. projekt uchwały powinien podlegać zaopiniowaniu przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych. Gmina sama przyznała, że nie zwróciła się o opinię. Podejmowanie uchwały bez zachowania obligatoryjnego trybu opiniowania wskazanego w przepisach ustawy uznawane jest przez orzecznictwo za istotne naruszenie przepisów postępowania skutkujące obligatoryjnym stwierdzeniem nieważności uchwały. 10. Sąd podziela też stanowisko skarżącego, że przepisy § 2 ust. 1 i 2 uchwały naruszają i wykraczają poza delegację określoną w art. 6r ust. 3d u.c.p.g. Rzeczywiście sformułowanie "pracownika obsługującego Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych" nie jest tożsame z pojęciem "prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych", które pochodzi z ustawy i powinno być stosowane. 11. Podobnie ograniczenie terminu zgłaszania reklamacji przez właścicieli nieruchomości, poprzez wymóg zgłoszenia reklamacji "w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających zgłoszenie" nie znajduje oparcia w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Wskazuje się tu, że wprowadzenie w uchwale terminu na zgłaszanie przypadków niewłaściwego świadczenia usług poprzez podmiot odbierający odpady komunalne oznacza ograniczenie tego uprawnienia, które właściciele nieruchomości posiadają z mocy ustawy, co prowadzi do przekroczenia delegacji ustawowej i w konsekwencji do naruszenia prawa o charakterze istotnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2023 r., II SA/Łd 834/23, CBOSA). 12. Sąd nie podziela natomiast zarzutu Wojewody dotyczącego przepisu § 5 Załącznika nr 1 uchwały (regulaminu) odnoszącego się do wprowadzenia obowiązku potwierdzenia przekazania/przyjęcia odpadów na "formularzu przyjęcia odpadów stanowiącym załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały". Wskazane przez Wojewodę przepisy art. 66 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach odnoszą się bowiem do ewidencji odpadów, o której mowa w jej przepisach art. 66 ust. 1 do ust. 5. Tymczasem przedmiotem regulacji w zaskarżonej uchwale jest wyłącznie formularz dokumentujący fakt przekazania odpadów do PSZOK, w którym podmiot przekazujący odpady podaje tylko swoje dane i rodzaj przekazywanych odpadów. Wskazanie tych danych umożliwia identyfikację przekazującego jako osoby uprawnionej do przekazania odpadów oraz identyfikację rodzaju odpadu w odniesieniu do kategorii wskazanych w § 2 ust 1 regulaminu, a więc kategorii odpadów, które są przyjmowane w PSZOK. Treść formularza wskazuje także, że jest on w istocie protokołem przyjęcia odpadów, gdyż podpisuje go również osoba przyjmująca w danym PSZOK. Nie ma on zatem żadnego związku z ewidencją odpadów, o której mowa w art. 66 ustawy o odpadach, ani deklaracją, o której mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g. i nie nakłada na wytwórców nowych, nieznanych obowiązków i nie ogranicza ich ustawowych praw. 13. Ze względu jednak na naruszenie prawa opisane wyżej w pkt 9 należało stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały, o czym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach należnych stronie skarżącej, reprezentowanej przez radcę prawnego, orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. zasądzając zwrot kosztów zastępstwa procesowego według standardowej stawki (pkt II wyroku).