II SA/Go 324/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi D.C. i R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących D.C. i R.C. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], powołując się na art. 35 ust. 2, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 3 i 4, art. 41 ust. 2, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 238; dalej jako u.u.h.) oraz "art. 138 § 1 pkt 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z Dz.U. z 2013 r., poz. 267, aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako k.p.a.), nakazał T sp. z o.o. wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich w lokalu przy ulicy [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] maja 2018 r. wszczął na wniosek mieszkańców budynku przy ul. [...] postępowanie w sprawie wstrzymania świadczenia przez T sp. z o.o. usług hotelarskich w lokalu nr 5, wyjaśniając w końcowej części, iż uznaje tych mieszkańców za strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż są współwłaścicielami trzech lokali w tym budynku, a jednocześnie współwłaścicielami działki nr [...] otaczającej ten budynek, zapisanej w księdze wieczystej [...], przez którą następuje dojście do spornego lokalu, w którym świadczone są usługi hotelarskie, co następuje z naruszeniem ich praw właścicielskich i prawa do niezakłócania ciszy nocnej. W celu wykazania faktu świadczenia usług noclegowych przez T sp. z o.o. wnioskodawcy przedłożyli: 1. pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2018 r. informujące o niewyrażaniu zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr 5 w budynku przy ul. [...]. (budynek wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...]); 2. pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2018 r. z którego wynika, że w lokalu nr 5 w budynku [...] przeprowadzono prace budowlane, w wyniku których wyodrębniono dodatkowe pomieszczenia mieszkalne z 4 pokoi na 7, przebudowano pomieszczenia łazienki, wykonano wykończenia pomieszczeń, wymieniono okno w łazience, przebudowano instalację gazową, na wykonane prace T sp. z o.o. nie posiadała pozwolenia konserwatora zabytków; 3. pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2018 r. z którego wynika, że organ ten nie wydawał opinii o spełnieniu wymagań sanitarnych przez hostel w lokalu przy ul. [...] i żaden podmiot nie wystąpił o wydanie takiej opinii; 4. pismo Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. z którego wynika, że organ ten nie wydawał opinii o spełnieniu przez lokal nr 5 w budynku [...] wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 u.u.h., 5. listę osób korzystających z noclegów i przebywających w lokalu nr 5 - łącznie 16 osób. Następnie organ wskazał, iż w toku postępowania ustalił, że: T sp. z o.o. nabyła w dniu [...] lipca 2017 r. lokal mieszkalny nr 5 w budynku [...] przy ul. [...] składający się z czterech pokoi, łazienki, przedpokoju, skrytki i korytarza o łącznej powierzchni użytkowej 135,32 m2 wraz z udziałem w gruncie. Spółka nie nabyła udziału we własności działki [...] otaczającej budynek nr [...]. Lokal ten został przebudowany na pokoje z przeznaczeniem na świadczenie usług noclegowych. Lokal nie został wpisany do ewidencji obiektów, o których mowa w art. 35 ust. 2 u.u.h. T sp. z o.o. nie uzyskała pozwolenia na przebudowę lokalu ani na zmianę przeznaczenia lokalu mieszkalnego na inny lokal. W dacie nabywania własności lokalu, lokal był obciążony dwoma umowami najmu. T sp. z o.o. w dniu 31 maja 2018 r. złożyła zarządcy Wspólnoty [...] deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując 4 osoby zamieszkujące lokal. Dalej organ wskazał, iż przesłuchany w dniu [...] marca 2019 r. prezes zarządu spółki T K.M. zeznał, że prowadzone przez organ postępowanie jest uciążliwe i jest jednym z wielu postępowań prowadzonych przez różne organy. Lokal nr 5 jest mieszkaniem, nie jest to hotel i nie posiada konstytutywnych cech hotelu. To powinno – jego zdaniem - skutkować rozróżnieniem usługi hotelarskiej od najmu, przyznał jednocześnie, że "w sądzie nałożono mandat nakazowy za świadczenie usług hotelarskich". W ogłoszeniach internetowych figuruje ogłoszenie o udostępnieniu hotelu pracowniczego posiadającego 3 umywalki, 2 prysznice - wynajem na 3 miesiące. K.M. nie wie jak takie ogłoszenie pojawiło się na stronach internetowych. Na dzień [...] marca 2019 r. w przedmiotowym lokalu zamieszkuje 10 osób. Umowy są zawarte z firmami i osobami fizycznymi. Zameldowane są 4 osoby na meldunek stały i 2 osoby z meldunkiem czasowym. Stan zameldowania organ ustalił na podstawie gminnej ewidencji ludności. Na rozprawie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego poprzedni właściciel zeznał, że w przedmiotowym lokalu mieszkało 16 osób. T wynajmuje lokal dla 4-10 osób. Nie wynajmuje lokalu na krótkie noclegi, ale wynajmuje firmom na wielomiesięczny najem. Najemcy jest udostępniana ta część mieszkania, którą sobie wybierze. Od marca 2019 r. w lokalu mieszka 8 osób. Na pytanie prowadzącego przesłuchanie, czy wynajmowane jest mieszkanie czy jego część i jak odbywa się przebywanie najemców w lokalu, K.M. odpowiedział, że firma wynajmująca adaptuje pod siebie, ponadto w lokalu mieszkają pary, które tworzą rodziny. T jest właścicielem lokalu i udziału w gruncie po obrysie budynku. W lokalu jest 12 miejsc noclegowych, są to pojedyncze łóżka, piętrowych raczej już nie ma. Najemcy mogą wstawić swój sprzęt, nie wie ile osób mieszka w lokalu. D.C. oświadczyła, że na dzień [...] stycznia 2019 r. w lokalu mieszkało 7 osób, w tym osoby, które nie figurują na liście z marca 2018 r. W lokalu zamieszkują obcokrajowcy, są uciążliwi, korzystają z ogrodzonego terenu mieszkańców Wspólnoty, który nie jest własnością spółki. Użytkownicy lokalu nr 5 palą papierosy na ogrodzonym terenie mieszkańców. W dniu 26 kwietnia 2019 r. K.M. przedstawił kopie umów z lokatorami, którzy zamieszkiwali lokal w dniu [...] stycznia 2019 r., kopię umów na dostawę mediów, uchwałę z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wyborze K.M. na prezesa zarządu spółki T. Z przedłożonej umowy najmu zawartej w dniu [...] grudnia 2018 r. przez T sp. z o.o. i T sp. z o.o. wynika, że przedmiotem najmu jest mieszkanie nr 5 w budynku [...]. Umowa zawarta została na czas nieokreślony. Z treści kolejnej umowy zawartej przez spółkę z O.B. z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że T wynajęła pokój, dostęp do kuchni i łazienek, umowa zawarta na czas nieokreślony min. 2 miesiące. Z treści kolejnej umowy zawartej w dniu [...] maja 2017 r. przez T sp. z o.o i H.M. wynika, że T wynajęła pokój, dostęp do kuchni i łazienek, umowa zawarta na czas nieokreślony min. 2 miesiące. Pomimo, że umowy zawarto w dniu [...] maja 2018 r. i [...] maja 2017 r. termin wydania przedmiotu najmu określono na [...] marca 2017 r. Umowa kompleksowa na dostawę energii elektrycznej do mieszkania nr 5 w budynku [...] zawarta została z E sp. z o.o. w dniu [...] lipca 2018 r. Umowa z P z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawarta została na dostawę paliwa gazowego w innym celu niż wyłączne zużycie na potrzeby gospodarstwa domowego. W dniu [...] maja 2019 r. organ dokonał oględzin lokalu. K.M. okazał 1 z 6 wynajmowanych pokoi, pozostałe były zamknięte bowiem najemcy byli w pracy. W okazanym pokoju były dwa łóżka i szafka. Kuchnia w lokalu wyposażona jest w dwa segmenty mebli kuchennych, dwie kuchenki, dwie lodówki, dwie mikrofalówki, stół i krzesła. Jest również szafka na obuwie zapełniona obuwiem w różnych rozmiarach. W łazience znajduje się prysznic, umywalka i wc. W oknach od podwórka zamontowane są na stałe kraty. W dniu [...] czerwca 2019 r. D.C. załączyła do akt sprawy zdjęcia lokalu nr 5 w budynku [...], które obrazują kraty w oknach lokalu, najemców palących papierosy i listę 13 najemców zamieszkujących lokal w dniu [...] maja 2019 r. W dniu 25 czerwca 2019 r. organ wezwał prezesa spółki do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie przebywania 13 osób w lokalu, kopii zawartych umów z osobami, które przebywały w lokalu na dzień [...] maja 2019 r. i przedłożenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi po dniu 6 marca 2019 r. Wezwanie pozostawiono bez odpowiedzi. W dniu 20 sierpnia 2019 r. organ otrzymał pismo z Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego informujące, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr LVI/249/09, budynek przy ul. [...] położony jest na terenie oznaczonym symbolem MW3.4 - na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obejmuje istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową o charakterze wielorodzinnym z zakazem lokalizacji usług w budynkach mieszkalnych i gospodarczych. Oznacza to, że świadczenie usług hotelarskich w przedmiotowym budynku jest niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta. D.C. przedstawiła organowi decyzję wydaną w dniu [...] maja 2019 r. przez Związek [...], określającą T sp. z o.o. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc od stycznia 2018 r. do lutego 2018 r. -11 osób zamieszkałych, za marzec 2018 r. - 13 osób zamieszkałych, od kwietnia 2018 r. do czerwca 2018 r. - 23 osoby zamieszkałe, od lipca 2018 r. do lutego 2019 r. - 16 osób zamieszkałych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że T sp. z o.o. nie jest w stanie podać ilości osób zamieszkujących lokal nr 5 w okresie od stycznia 2018 r. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że T sp. z o.o. świadczy usługi hotelarskie w rozumieniu art. 35 ust. 2 u.u.h. Usługi hotelarskie w świetle tej ustawy są jednym z rodzajów usług turystycznych (art. 3 pkt 8). Usługi hotelarskie są usługami turystycznymi bez względu na to, czy odbiorcami tych usług są turyści odwiedzający czy też inne osoby. W literaturze wskazuje się, że o świadczeniu usług hotelarskich można mówić jedynie wówczas, gdy pomieszczenia lub miejsca udostępniane są za odpłatnością. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.u.h. usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami. Następnie organ przytoczył treść § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2166 – dalej r.o.h.) określającego sposób udokumentowania spełnianie w obiektach hotelarskich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 u.u.h. W ocenie organu I instancji T spółka z o.o. świadczy usługi hotelarskie w obiekcie, który nie spełnia minimalnych wymagań co do wyposażenia, o których mowa w art. 45 pkt 4, oraz wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 u.u.h. Na żądanie organu T sp. z o.o. nie przedstawiła opinii Powiatowego Komendanta Straży Pożarnej o spełnianiu przez obiekt wymagań przeciwpożarowych, opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o spełnieniu wymagań sanitarnych, książki obiektu budowlanego ani ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zaświadczeniem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o dokonanym zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu, jak również opinii rzeczoznawcy budowlanego stwierdzającej bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego lub ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zawiadomieniem właściwego organu o przystąpieniu do użytkowania, dla obiektów. Stosownie do powołanych przepisów są to minimalne wymagania, które musi spełniać obiekt, w którym świadczone są usługi hotelarskie. W opinii organu brak jest podstaw by uznać, że warunki bezpieczeństwa pobytu klientów w tym obiekcie, wynikające powołanych przepisów - są spełnione. Uzasadniało to nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albowiem w interesie społecznym jest zagwarantowanie klientom obiektu hotelarskiego pewności co do spełniania warunków bezpieczeństwa. W świetle przepisu art. 35 ust. 2 u.u.h. usługi hotelarskie mogą być świadczone również w innych obiektach, jeżeli obiekty te spełniają minimalne wymagania co do wyposażenia oraz wymagania określona w ust. 1 pkt 2. Dalej organ powołał przepis art. 39 ust. 1 u.u.h., stanowiący, iż przed rozpoczęciem świadczenia usług hotelarskich w obiekcie hotelarskim, o którym mowa w art. 35 ust. 1, przedsiębiorca jest obowiązany uzyskać zaszeregowanie tego obiektu hotelarskiego do odpowiedniego rodzaju i kategorii. Z kolei przed rozpoczęciem świadczenia usług hotelarskich w obiektach, o których mowa w art. 35 ust. 2 u.u.h., przedsiębiorca jest obowiązany zgłosić ten obiekt do stosownej ewidencji prowadzonej przez właściwy organ (art. 39 ust. 2 u.u.h.). Zgodnie z § 5 ust. 1 r.o.h. zaszeregowanie obiektu hotelarskiego do określonego rodzaju oraz nadanie kategorii następuje na wniosek przedsiębiorcy podejmującego świadczenie usług hotelarskich w obiekcie hotelarskim. Do wspomnianego wniosku należy dołączyć m.in. dokumenty potwierdzające spełnianie wymagań budowlanych, przeciwpożarowych i sanitarnych, o których mowa w § 4 r.o.h.. Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.u.h., jeżeli obiekt, w którym są świadczone usługi hotelarskie, nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 lub w art. 35 ust. 2, organ prowadzący ewidencję obiektu może nakazać wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień. Mając na uwadze powyższe organ wydał nakaz wstrzymania świadczenia usług hotelarskich przez T sp. z o.o. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T sp. z o.o., zarzucając naruszenie: - art. 11 k.p.a. przez nieprzekonanie strony o rozsądności rozstrzygnięcia, - art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dopuszczenie się dowolności przy ich ocenie oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie objętym skarżoną decyzją, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienia okoliczności wskazujących na konieczność przeprowadzenia przez skarżącego prac naprawczych, odtworzenia przez skarżącego pierwotnego, oryginalnego wyglądu obiektu budowlanego oraz brak uwzględnienia obiektywnej rzeczywistości w połączeniu z racjonalnością w zakresie spraw związanych z kwestiami budowlanymi, - art. 6 w zw. z art. 7 Konstytucji przez naruszenia zasady legalizmu polegające na niewskazaniu pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji, - art. 24 k.p.a. przez brak wyłączenia od rozpoznania sprawy pracowników powiązanych z członkiem wspólnoty przy ul. [...] – I.S.-B., będącej pracownikiem Urzędu Miasta, co powinno skutkować przekazaniem sprawy do innego organu, gdzie nie pracują osoby powiązane, - przepisów u.u.h. przez przyjęcie, że działalność prowadzona przez skarżącą kwalifikuje się jako działalność hotelarska, w szczególności w rozumieniu art. 35-41 tej ustawy. Ponadto zarzucono wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na bezzasadnym przyjęciu przez organ, że skarżąca prowadzi w przedmiotowym obiekcie działalność hotelarską, podczas gdy jest to najem, w tym dla pracodawców, którzy mogą swobodnie dysponować przedmiotowym lokalem umieszczając tam swoich pracowników, a także nieprzeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego w zakresie osób wynajmujących lokal i ustalenia stosunku łączącego skarżącą z osobami wynajmującymi nieruchomość. Strona wniosła o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji na podstawie art. 135 k.p.a. z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione przesłanki do jego nadania, tj. ochrona zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. T sp. z o.o. wniosła też o zawieszenie postępowania (po uchyleniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji), gdyż w tym samym zakresie toczy się postępowanie wykroczeniowe przeciwko prezesowi zarządu spółki, zaś prawomocny wyrok w tym zakresie będzie kluczowy dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Aktualnie, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. Prezes spółki został uniewinniony od wykroczenia polegającego na prowadzeniu usług hotelarskich w lokalu przy ul. [...] bez wymaganych zgód. Wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przeciwko K.M., obwinionemu o to, że od marca 2018 r. w [...] świadczy usługi hotelarskie w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta. Wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Karny z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...], prezes strony został uniewinniony od powyższego zarzutu. Wyrok jest prawomocny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] – powołując się na art. 601 § 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm. – określanej dalej jako k.w.), art. 39 ust. 3, art. 41 ust. 2 u.o.h., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że organ prowadzący postępowanie z urzędu bada, czy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego Następnie Kolegium podkreśliło, że art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Ponadto użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. terminu "wydaje" oznacza iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest - w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - obligatoryjne. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż z ustalonego bezspornie stanu faktycznego wynika, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego - Wydział Karny z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...], K.M. został uniewinniony od zarzutu że od marca 2018 r. w [...] świadczy usługi hotelarskie w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta tj. czynu z art. 601 § 4 pkt 3 k.w. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nakazuje T sp. z o.o. wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich w lokalu przy ul. [...]. Wskazany wyżej "wyrok w sprawie karnej" stanowił zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu administracyjnym a od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest uzależnione bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Kolegium uznało, iż skoro prawomocny wyrok sądowy przesądził o tym, że w budynku nie są świadczone usługi hotelarskie, to bezprzedmiotowa jest decyzja organu pierwszej instancji o wstrzymaniu świadczenia usług hotelarskich w tym lokalu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D.C., R.C., I.W., K.W., I.S.-B. – współwłaściciele lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] oraz wspomnianej działki otaczającej ten budynek - zarzucając jej naruszenie: 1) art. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art 105 § 1 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nie było bezprzedmiotowe, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. i przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym naruszenia zasady działania na podstawie przepisów prawa i poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu przez skarżony organ, że winien umorzyć postępowanie wobec spółki T sp. z o.o., bowiem wyrok Sądu Rejonowego uniewinnił K.M. od zarzucanego czynu, podczas gdy w świetle powołanych przepisów skarżony organ nie był związany wyrokiem uniewinniającym, jaki wydał Sąd Rejonowy wobec K.M.; wiązałby bowiem organ tylko prawomocny wyrok skazujący i tylko co do popełnienia przestępstwa, taki wyrok tak w odniesieniu do K.M., jak i strony postępowania, która jest spółka T sp. z o.o. nie zapadł, natomiast całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż stwierdzone w skarżonej decyzji świadczenie usług hotelarskich niewątpliwie ma miejsce, 3) naruszenie art. 28 i art. 80 k.p.a., przez uznanie za stronę prezesa zarządu spółki T z o.o. a nie samej spółki. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 324/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę I.W., K.W. i I.S.-B. wobec nieuiszczenia wpisów od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca opisaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta nakazującą spółce T wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich w lokalu przy ulicy [...] i umarzająca w całości postępowanie organu pierwszej instancji. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W myśl natomiast tego drugiego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy uznał postępowanie za bezprzedmiotowe w związku z tym, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Karny z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...], K.M. został uniewinniony od zarzutu, że od marca 2018 r. w [...] świadczy usługi hotelarskie w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta, tj. czynu z art. 601 § 4 pkt 3 k.w. W ocenie Kolegium skoro prawomocny wyrok sądowy przesądził o tym, że w budynku nie są świadczone usługi hotelarskie, to bezprzedmiotowa jest decyzja organu pierwszej instancji o wstrzymaniu świadczenia usług hotelarskich w tym lokalu. Stosownie bowiem do art. 41 ust. 2 u.u.h. jeżeli obiekt, w którym są świadczone usługi hotelarskie, nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 lub w art. 35 ust. 2, organ prowadzący ewidencję obiektu może nakazać wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień. Przy czym stosownie do art. 35 ust. 4 u.u.h. domniemywa się, że w obiektach, w których są świadczone usługi hotelarskie bez uprzedniego zgłoszenia do właściwej ewidencji, o której mowa w art. 38, nie są spełnione wymagania sanitarne, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Oznacza to, iż warunkiem wydania tej decyzji jest jednoznaczne stwierdzenie, iż w obiekcie świadczone są usługi hotelarskie, przez które u.u.h. rozumie krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych (art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.h.). W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy swoje ustalenie, iż spółka T nie świadczy usług hotelowych w spornym lokalu oparł jedynie na powyższym wyroku wydanym w sprawie przeciwko K.M. obwinionemu o popełnienie wykroczenia z art. 601 § 4 pkt 3 k.w. Zgodnie z tym przepisem kto wbrew obowiązkowi świadczy usługi hotelarskie w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Organ uznał, iż powyższa sprawa o wykroczenie miała charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania świadczenia usług hotelarskich i w oczekiwaniu na uprawomocnienie się wyroku sądu zawiesił nawet postępowanie odwoławcze. Sąd nie podziela tej oceny. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07). Analiza przepisów rozdziału 5 u.h.h. wskazuje, iż organy administracji uprawnione były do samodzielnej oceny, czy określony podmiot świadczy usługi hotelarskie. Podkreślenia wymaga, iż o zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego. W kontekście tego należy ponadto zauważyć, że żaden z przepisów u.h.h. nie uzależnia wydania decyzji o wstrzymaniu świadczenia usług od uprzedniego skazania za wykroczenie stypizowane w art. 601 § 4 pkt 3 k.w. Stąd niewątpliwie opisana sprawa o wykroczenie i wydany w niej wyrok nie stanowi prejudykatu dla kontrolowanej sprawy administracyjnej. Organ nie był również związany wspomnianym wyrokiem. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że ani wyrok uniewinniający, ani wyrok wydany w postępowaniu dotyczącym wykroczeń nie wiążą sądu. Adresatami tej normy stają się pośrednio organy administracji publicznej, które czynią w sprawie ustalenia faktyczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2006 r., VI SA/Wa 1363/06, wyrok WSA w Szczecinie z 6 czerwca 2019 r., II SA/Sz 283/19, T. Woś (red), P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, t. 3 do art. 11, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX 2019, t. 4 do art.11). Wspomniane ustalenia organy muszą dokonać samodzielnie, a wyrok w sprawie o wykroczenie – w tym wypadku z art. 601 § 4 pkt 3 k.w. – w postępowaniu administracyjnym winien być jednym z elementów zgromadzonego materiału dowodowego, podlegającym rozpatrzeniu i ocenie organu zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przypisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe oznacza, iż Kolegium nie mogło poprzestać swoich ustaleń jedynie na wyroku uniewinniającym i odstąpić od oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego materiału, który doprowadził organ I instancji do odmiennych ustaleń niż organ odwoławczy. Nie dokonując powyższej oceny organ odwoławczy dopuścił się nie tylko naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a., ale również zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a., która nakłada na organ obowiązek na dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, co umknęło organowi odwoławczemu, iż z treści powoływanego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nie wynika jednoznacznie, iż zarzucane K.M. świadczenia usług hotelarskich w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji prowadzonej przez Prezydenta, od którego popełnienia został uniewinniony, ma związek ze spółką T i wykonywaniem przez niego funkcji prezesa tej spółki. Konieczne zatem było w tym zakresie zapoznanie się z uzasadnieniem wyroku (o ile zostało sporządzone) oraz przeprowadzenie dowodów zgormadzonych w tej sprawie, zgodnie z art. 7 § 1 k.p.a. i skonfrontowanie ich z tymi, które zostały przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Niezasadny jest natomiast zarzut zawarty w pkt 3 skargi, gdyż organ odwoławczy jako stronę traktował spółkę T, natomiast prezesa jej zarządu K.M., jedynie jako osobę upoważnioną do jednoosobowego jej reprezentowania zgodnie z zapisami w Krajowym Rejestrze Sądowym. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia powyżej wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a tym samym rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., było co najmniej przedwczesne. Stwierdzenie tych naruszeń w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w treści uzasadnienia. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł, wynikającej z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.). ----------------------- # 2