II SA/Go 256/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi R.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r., nr [...].

Burmistrz decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,2 i 3, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit. b, ust. 2e, ust. 2f ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej - k.p.a.) ustalił dla R.A. (dalej "skarżący") od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. miesięczną odpłatność za pobyt ojca P.A. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 795,04 zł, zaś od miesiąca sierpnia 2019 r. w kwocie 985,86 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ojciec skarżącego na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej. Organ ustalił, że dochód netto skarżącego za miesiąc poprzedzający wszczęcie postępowania, tj. lipiec 2019 r. wyniósł 7.348,23 zł, a dochód jego małżonki za ten okres 2.931,20 zł. Łączna wysokość dochodu rodziny skarżącego wyniosła 10.279,43 zł, co na osobę w rodzinie stanowi 2.569,86 zł. Organ wskazał, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza 300% kryterium dochodowego (1.584 zł) określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., co kwalifikuje skarżącego do wnoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Organ podał, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą m. in. małżonek, zstępni przed wstępnymi. Z kolei działania podjęte przez organ zmierzające do zawarcia ze skarżącym umowy dotyczącej odpłatności za pobyt ojca w domu opieki społecznej zakończyły się niepowodzeniem. Wysokość odpłatności za pobyt ojca skarżącego, w Domu Pomocy Społecznej została ustalona w następujący sposób: 2.569,86 zł (dochód netto na osobę w rodzinie) - 1.584 zł (300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie = 985,86 zł. Organ I instancji wskazał, że obowiązki osób wskazanych w art. 62 ust. 1 u.p.s. zostaną ustalone odrębnymi decyzjami administracyjnymi. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji pełnomocnik skarżącego podniósł, że P.A. nie jest biologicznym ojcem R.A., co potwierdza fakt wykonania badań genetycznych DNA. Pełnomocnik podał, że przed Prokuraturą Rejonową toczy się postępowanie w przedmiocie zaprzeczenia ojcostwa (sygn. akt [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...]r., działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ podzielił ustalenia faktyczne i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że nie zachodzą przesłanki fakultatywne ani obligatoryjne do zwolnienia skarżącego od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (art. 64, art. 64 a u.p.s.). SKO podniosło, że skarżący nie przedstawił prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu P.A. władzy rodzicielskiej nad R.A. ani prawomocnego orzeczenia sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę R.A. czy jego matki lub rodzeństwa. Zdaniem organu II Instancji przedłożone przez stronę badania DNA nie mogą stanowić podstawy do zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. R.A. złożył na w/w decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego: a. art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz brak odniesienia się do zarzutu odwołania, b. art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności brak uwzględnienia dowodu w postaci badań genetycznych i wyniku tego badania, nie uwzględnienie braku więzi pomiędzy stronami oraz brak uwzględnienia sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego, c. art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że skarżący wspiera finansowo niepełnosprawnego w stopniu znacznym brata T. oraz matkę i posiada na utrzymaniu dwójkę nastoletnich dzieci, d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, e. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sprawie, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zaprzeczenie ojcostwa, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący jest zstępnym P.A. oraz, iż jest zobowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt P.A. w domu pomocy społecznej, pomimo, iż R.A. z P.A. nie łączą żadne więzi pokrewieństwa, b. art. 64 u.p.s. poprzez brak jego zastosowania i dowolne uznanie, iż w sprawie nie zachodzą szczególne, uzasadnione okoliczności pozwalające na zwolnienie z opłaty za pobyt P.A. w domu pomocy społecznej. W skardze skarżący wniósł m.in. o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia z dnia [...] listopada 2019 r. P.A. na okoliczność przyznania, iż nie jest on biologicznym ojcem skarżącego. W trakcie postępowania sądowego skarżący złożył kopie pozwu Prokuratora Rejonowego z dnia [...] czerwca 2020 r. o zaprzeczenie ojcostwa P.A. wniesionego do Sądu Rejonowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) przeprowadził dowód z oświadczenia z dnia [...] listopada 2019 r. złożonego przez P.A. oraz z pozwu o zaprzeczenie ojcostwa z dnia [...] czerwca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie. U.p.s. w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.s. Są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. (zob. uchwałę NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.na.gov.pl – dalej CBOSA). Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/19, CBOSA). Z przepisów ustawy nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie (por. wyroki wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 46/18; WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 56/18, WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 198/18; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2020 r., II SA/Go 110/20, CBOSA). Z akt administracyjnych wynika (wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 1983 r., [...]), że P.A. poza skarżącym posiada dwoje dzieci, tj. T. i S. W rozpatrywanej sprawie organy nie mogły zatem arbitralnie dokonać wyboru skarżącego spośród osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niego prowadzić postępowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tej sytuacji organ powinien był prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Organ aby obciążyć opłatą na dany okres daną osobę winien znać stan dochodów wszystkich potencjalnie zobowiązanych. Niezależnie od powyższych uwag należy podnieść, że organ II instancji nie rozważył możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na okoliczności podniesione przez pełnomocnika skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazano, że z badań DNA wynika, że P.A. nie jest biologicznym ojcem skarżącego oraz zwrócono uwagę na postępowanie w przedmiocie zaprzeczenia ojcostwa. Zgodnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosowanie tego przepisu uwarunkowane jest tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zawieszenia postępowania musi zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie przyjmuje się, że z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego wyłączyć należy sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania właściwy jest organ, przed którym postępowanie jest w toku. Jako zagadnienie wstępne można kwalifikować jedynie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (zob. B. Adamiak, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 378). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się zatem na założeniu, że organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii mającej stanowić zagadnienie wstępne. Nie może budzić wątpliwości, że wyrok sądu orzekający o zaprzeczeniu ojcostwa wywierający skutek ex tunc posiada istotne znaczenie dla sprawy w przedmiocie nałożenia na zstępnego obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Wskazać również trzeba, że dowód z badania DNA posiada bardzo wysoką wartość dowodową (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 17 września 1999 r., I CKN 1138, OSNC 2000/4/64, 9 stycznia 2001 r., II CKN 140/00, OSNC 2001/10/152). Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, co oznacza, że zachodzi podstawa do zawieszenia przez organ prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można również tracić z pola widzenia, że z dokumentów z których Sąd przeprowadził dowód na rozprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.) wynika, że Prokurator Rejonowy [...] czerwca 2020 r. złożył do sądu powszechnego pozew o zaprzeczenie ojcostwa P.A. powołując się na wynik badań DNA oraz że P.A. złożył oświadczenie, że nie jest ojcem skarżącego. Należy także wskazać, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16, CBOSA). Z tego względu za wadliwe należy uznać w zaskarżonej decyzji rozważania organu dotyczące braku podstaw do zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 64, 64a u.p.s.). W przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art.7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.