II SA/Go 252/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Asesor WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr XXXIII/238/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 24 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.

W dniu 31 sierpnia 2016 r. Rada Miejska podjęła uchwałę numer XXX/217/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2016 r. pod pozycja 1790. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając jej: I. istotne naruszenie prawa materialnego, poprzez przekroczenie ustalonego tym przepisem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności przepisów: 1. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako u.u.c.p.g.), a poprzez to wskazanie w uchwale w § 24 norm dotyczących obowiązku właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to jest w zapisie niezgodnym z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., 2. art. 4 u.u.c.p.g. poprzez niewskazanie w uchwale obowiązków wynikających z poszczególnych przepisów: a) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, b) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, c) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, d) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a poprzez to naruszenie przepisów ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523); II. naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na treść podjętej uchwały, poprzez jej funkcjonowanie w warunkach niedostosowania regulaminu do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia uchwałą numer XXX/280/12 Sejmiku Województwa z 10 września 2020 roku W sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami Województwa na lata 2020 — 2017 z perspektywą do 2020 roku. Mając na uwadze przedstawione zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi prokurator podkreślił, iż rada gminy jest zobligowana do niewychodzenia poza granice ustawowego upoważnienia, które w tym przypadku zawarte zostało w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. Zdaniem skarżącego wady uchwały polegające m.in. na przekraczaniu zakresu delegacji ustawowej, regulowaniu materii w sposób ogólnikowy i niepełny, naruszaniu zasad techniki prawodawczej, w tym poprzez ujmowanie w regulacji definicji pojęć w brzmieniu niezgodnym z definicjami ustawowymi, naruszają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w zakresie niezbędnym do prawidłowej promulgacji podejmowanych uchwał. Prokurator zwrócił po pierwsze uwagę, iż Rada Miejska precyzując charakter obowiązków dotyczących właścicieli nieruchomości posłużyła się zwrotem normatywnym "niezwłocznie" o nieostrym, nieprecyzyjnym charakterze, wykraczając tym samym poza uregulowanie wynikającego z art. 4 ust. 2 lit c u.u.c.p.g. Jednocześnie dodał, iż Rada nie wskazała określonych obowiązków, mimo że była zobligowana przepisami u.u.c.p.g. Ponadto jak zauważył skarżący, uchwalając akt prawa miejscowego Rada Miejska uchybiła przepisom postępowania, doprowadzając do niedostosowania treści regulaminu do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia uchwałą numer XXX/280/12 Sejmiku Województwa z 10 września 2012 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami Województwa na lata 2020 - 2017 z perspektywą do 2020 r. Naruszyła tym samym przepis art. 4a ust. 3 u.u.c.p.g. Skarżący dodał, iż za orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności przemawia również fakt, iż [...] jest członkiem statutowym Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E.", a kwestie czystości i porządku w zakresie objętym kwestionowaną uchwałą zostały zawarte w uchwale Zgromadzenia tego związku numer [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku. W ocenie prokuratora Związek, wykonując delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., władny jest do podjęcia uchwały, która będzie kompleksowo regulowała wszystkie kwestie dotyczące utrzymania i porządku na terenie wszystkich gmin związku międzygminnego. Wymieniona wyżej materia prawna nie powinna być rozproszona w szeregu aktach, albowiem jest to sprzeczne z zasadą techniki prawodawczej, może rodzić problemy interpretacyjne oraz szereg kolizji, które przepisy, których aktów mają być stosowane. W odpowiedzi na skargę organ za uzasadniony uznał zarzut skargi w zakresie wadliwości § 24 w/w uchwały, w pozostałej zaś części wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż uchwałą Nr [...] r. Zgromadzenia Związku Międzygminnego z dnia [...] maja 2017 r. zmieniona została zaskarżona uchwała Rady w ten sposób, że uchylony został rozdział 1,2,3 i 4 zaskarżonej uchwały. Powyższa zmiana wynikała z faktu, że gminy powołały związek międzygminny i przekazały na niego ustawowe kompetencje w zakresie zadań gospodarki odpadami, do czego są umocowane na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 4 u.u.c.p.g. poprzez niewskazanie w uchwale obowiązków wynikających w u.u.c.p.g. i innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest nieuzasadniony, ponieważ kompetencje w tym zakresie przekazano związkowi międzygminnemu wraz z jego powołaniem. Za niezasadny uznał także organ zarzut braku wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, podając, iż uregulowane zostało to w § 33 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się w części zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2016 r. pod poz. 1790. Wprowadzając sankcję nieważności uchwały jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które skutkują stwierdzeniem nieważności tego rodzaju aktu prawnego. Przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity DZ.U. z 2016 r. poz. 283). W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały rady gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje oraz podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie prawnym następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszony poprzez modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA II GSK 2114/11). Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w w.w. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., nie mogą być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, CBOSA). Należy podkreślić, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 u.p.c.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, CBOSA). Zgodnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego W świetle regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz w art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy należy podzielić zarzut Prokuratora, że przepis § 24 regulaminu podjęty został z naruszeniem delegacji ustawowej. W mawianym przepisie organ odniósł się do obowiązku właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń, ale nie określił prawidłowo zakresu tegoż obowiązku, bowiem z omawianego przepisu wynika, że w.w. obowiązek dotyczy chodników położonych wzdłuż nieruchomości. W rezultacie podjętej regulacji w zaskarżonej uchwale nie została unormowana kwestia uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, tak jak wymaga tego art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. Dodatkowo w omawianym przepisie organ posłużył się określeniem nieprecyzyjnymi i niedookreślonym, tj. pojęciem - "niezwłocznie", którego użycie może mieć wpływ na sposób egzekwowania nałożonego obowiązku. Wskazać przyjdzie, że w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca określił, że utrzymanie czystości przez właścicieli nieruchomości następuje poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W tej sytuacji stwierdzić należy, że kwestionowany przepis § 24 wydany został z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1c oraz stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 4 ust. pkt 1c oraz art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g. W pozostałym zakresie skarga nie była zasadna, dlatego została oddalona. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała zawiera unormowania, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8, czyli wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bowiem w przepisach od § 33 do § 36 organ stanowiący Gminy zawarł wymaganą w tym zakresie regulację. Omawiane w tym miejscu postanowienia uchwały nie naruszają przepisów prawa. Wskazać należy, że zgodnie ze Statutem Związku Międzygminnego "E." (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 18 lipca 2012 r. poz. 1454) Gmina jest uczestnikiem Związku . W myśl art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują organy tego związku. W dniu [...] czerwca 2016 r. Zgromadzenie Związku podjęło uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 1249). W § 1 Regulaminu ustalono zakres przedmiotowej uchwały wskazując, że Regulamin określa zagadnienia o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1a, pkt 2, pkt 3 i pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym na terenie gmin będących uczestnikami tegoż związku, czyli m.in. Gminy, Regulamin podjęty przez Związek reguluje sprawy o których mowa w.w. przepisach ustawy, w pozostałym natomiast zakresie gminy podejmują uchwały obowiązujące na ich terenie. Z powyższego wynika, że brak w zaskarżonej uchwale regulacji w przedmiocie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 2a) oraz regulacji w zakresie wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 4 ust. 2 pkt 5) nie wynika z uchybienia organu Gminy, lecz z faktu, że zagadnienia te są przedmiotem regulacji Regulaminu podjętego przez Związek Międzygminny, który jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego podniesione w tym zakresie zarzuty nie były zasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 24. W pozostałym zakresie skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a, została oddalona.