II SA/Go 224/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Zakładu [...] sp. z o.o. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KPPSP) – na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1940, dalej: ustawa o PSP) oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), nakazał Zakładowi [...] sp. z o.o. (dalej: ZWKiUK) wykonanie obowiązków związanych z siecią wodociągową, wyposażoną w hydranty zewnętrzne, zlokalizowaną na ul. [...]. Obwiązki, które zostały wskazane w decyzji dotyczyły: 1. dostosowania hydrantów zlokalizowanych na ul. [...] do wymagań wydajności i ciśnienia na zaworze hydrantowym podczas poboru wody (termin wykonania: 30 kwietnia 2022 r.), 2. dostosowania hydrantów zlokalizowanych na ul. [...] do wymagań Polskich Norm dotyczących hydrantów przeciwpożarowych podziemnych (termin wykonania: 30 kwietnia 2022 r.). Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. ZWKiUK złożył odwołanie od decyzji KPPSP do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP). Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. błędną wykładnię § 10 ust. 8 pkt 3 w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030, dalej: RZW); 2. niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności sprawy, w szczególności poprzez niezweryfikowanie technicznych możliwości wykonania przez ZWKiUK nałożonego obowiązku oraz ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do dokumentów uzyskanych przez organ w toku innego postępowania; 3. niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. KWPSP decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy decyzję KPPSP. Uzasadniając decyzję KWPSP wskazał, że zapewnienie odpowiedniej ilości wody do celów przeciwpożarowych dla jednostki osadniczej spoczywa na władzach danej gminy, której jednym z zadań własnych wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, są sprawy ochrony przeciwpożarowej. Za dostarczenie odpowiedniej ilości wody zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) ustawodawca odpowiedzialnym czyni radę gminy, która aktem prawa miejscowego tzw. regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinna określić między innymi warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 5 pkt 9). Ustalenia tego regulaminu są wiążące dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zarządzającego siecią wodociągową. Taka wykładnia, znajduje swoje potwierdzenie także w przepisach przeciwpożarowych, tj. § 4 ust. 3 i 4 RZW, zgodnie z którymi woda do celów przeciwpożarowych powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a wodę do celów przeciwpożarowych powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. Natomiast parametry techniczne instalacji oraz wymagana ilość wody do celów przeciwpożarowych dla jednostek osadniczych określona jest w § 10 ust. 8 oraz w tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia o wodzie i drogach. KWPSP wskazał, że powyższe stanowisko jest spójne z orzecznictwem sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IISA/Go 54/15 wskazał bowiem, że nie może budzić wątpliwości fakt, że sieć wodociągowa służąca zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę ("sieć komunalna") ma charakter jednocześnie sieci przeciwpożarowej zgodnie z regulacjami RZW. Z powyższym obowiązkiem wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczanie wody dla tych celów w wymaganej ilości. Odnosząc się do drugiego zarzutu WKPSP wyjaśnił, że w związku z art. 77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Zdaniem WKPSP zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o dowody przekazane przez ZWKiUK oraz na podstawie protokołu z dnia [...] października 2021 r., podpisanego przez przedstawiciela spółki. Dodatkowo w czynnościach kontrolno-rozpoznawczych również uczestniczył pracownik ZWKiUK, uruchamiając przy funkcjonariuszu KPPSP przedmiotowe hydranty. Ponadto do kompetencji PSP nie należy weryfikowanie technicznych możliwości wykonania przez spółkę nałożonego obowiązku, gdyż organ PSP działa na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa i musi się do nich stosować. Nawiązując do zarzutu trzeciego KWPSP wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji KPPSP pismem znak [...] z dnia [...] listopada 2021 r. (dostarczonym do spółki w dniu 10 listopada 2021 r.), zawiadomił ZWKiUK o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji. Zawiadomienie zostało wydane w oparciu o dokumenty dostarczone do siedziby Komendy Powiatowej PSP w dniu 21 października 2021 r., które informowały o przywróceniu stanu technicznego hydrantu podziemnego oraz przeprowadzeniu przeglądów technicznych i czynności konserwacyjnych sieci wodociągowej oraz wykonanych pomiarów wydajności i ciśnienia w hydrantach zewnętrznych. Dlatego też, obowiązkiem organu I instancji było wydanie nakazu dostosowania obiektu do wymagań prawnych w trybie postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi ZWKiUK (dalej w skrócie: skarżący) złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił nieważność z uwagi na jej niewykonalność oraz naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. § 10 ust. 8 pkt 3 w zw. z § 9 RZW poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sieć wodociągowa wraz z hydrantami, eksploatowana przez skarżącego stanowi element infrastruktury przeciwpożarowej, wobec tego umiejscowione na niej hydranty winny spełniać wymogi przewidziane w § 10 ust. 8 pkt 3 RZW, które zostały przewidziane dla hydrantów montowanych na sieci wodociągowi przeciwpożarowej; 2. § 8 ust. 1-3 RZW poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie - nawet w przypadku uznania sieci spółki za sieć przeciwpożarową, straż pożarna dysponuje przewidzianą w ww. przepisach alternatywą, zwłaszcza w sytuacji, gdy spółka sygnalizuje niemożliwość realizacji nałożonego na nią obowiązku; 3. art. 6, art. 7 oraz art. 8 w zw. z art 77 § 1 K.p.a. poprzez: a) niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności sprawy, w szczególności poprzez niezweryfikowanie technicznych możliwości wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku, b) uznanie, że organ będący zobligowanym do podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie musi weryfikować faktycznej możliwości wykonania wydawanej decyzji administracyjnej, co skutkuje wprowadzeniem do obrotu prawnego decyzji niewykonalnej, a więc decyzji objętej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., c) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, ograniczając je wyłącznie do wyjaśnień nadesłanych przez skarżącego, przy czym organ odwoławczy badając sprawę i wskazując, że poczytuje ją za skomplikowaną nie skonkretyzował, w jakim zakresie oczekuje od skarżącego wyjaśnień. 4. Naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie niewyjaśnienia okoliczności sprawy, a w szczególności do zarzutu niewykonalności decyzji; 5. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyli niewykonalnej. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji KPPSP i umorzenie w całości postępowania w sprawie, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisach. Odpowiadając na skargę KWPSP wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – wskazuje, że decyzja KPPSP wydana została m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP. Przepis ten stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy powinna "precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, by możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Powinna ona nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe, przy czym nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości technicznego jego wykonania" (K. Kwapisz-Krygel [w:] Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Komentarz, Warszawa 2014, LEX/el oraz powołane tam orzecznictwo). Elementem decyzji, który przesądza o meritum sprawy oraz określa prawa i obowiązki strony jest rozstrzygnięcie (sentencja decyzji, osnowa). Z tego względu rozstrzygnięcie powinno być sformułowane tak, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały stronie przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. To natomiast oznacza, że decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania, winna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji, tak by było możliwe jej wykonanie dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej. Z tego względu decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1662/13, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2528/13, orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA) Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że nałożone na skarżącego obowiązki przez KPPSP sformułowane zostały w sposób ogólnikowy, a mimo to KWPSP utrzymał w mocy decyzję KPPSP, który nakazał "Dostosować hydranty zlokalizowane na ul. [...] do wymagań wydajności i ciśnienia na zaworze hydrantowym podczas poboru wody" oraz "Dostosować hydranty zlokalizowane na ul. [...] do wymagań Polskich Norm dotyczących hydrantów przeciwpożarowych podziemnych". Zdaniem Sądu sformułowanie nałożonych obowiązków nie jest wystarczające i nie dawało podstaw do utrzymania w mocy decyzji KPPSP. Organ ten wprawdzie podał podstawę prawną nałożonych obowiązków, tj. § 10 ust. 8 pkt 3 oraz § 10 ust. 5 RZW, przytoczenie jednak wskazanych podstaw prawnych nie może być wystarczające do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień, bez szczegółowego określenia czynności, które skarżący jest zobowiązany wykonać. Decyzja wydana przez organ administracji publicznej w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna bowiem dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Zaistniała zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji KPPPS, a to z uwagi na okoliczność, którą Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu (art. 134 P.p.s.a.). Przechodząc do oceny zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu z punktu 1 skargi, dotyczącego naruszenia § 10 ust. 8 pkt 3 w zw. z § 9 RZW. W § 3 ust. 1 RZW wskazano, dla jakich jednostek osadniczych oraz budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, a także obiektów budowlanych wymagane jest zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru. Przepis § 4 ust. 3 wprowadził zaś wymóg, zgodnie z którym woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nawiązanie do tego aktu prawa miejscowego zostało wprowadzone również w § 4 ust. 4 RZW, które określiło, że wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej (§ 4 ust. 4 RZW). W przypadku, gdy sieć wodociągowa stanowi źródło wody do celów przeciwpożarowych, sieć tę należy uważać za "sieć wodociągową przeciwpożarową" (§ 9 ust. 1 RZW). Należy także wskazać, że zgodnie z treścią § 28 uchwały Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy", woda do celów przeciwpożarowych jest dostępna z urządzeń wodociągowych posiadanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w tym z hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej, w ilości i o ciśnieniu w granicach możliwości technicznych istniejących urządzeń wodociągowych. Powyższe prowadzi do wniosku, że sieć wodociągowa na terenie Gminy pozostaje siecią wodociągową przeciwpożarową. Zatem za nieuzasadniony uznać należało zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi. Uzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia § 8 ust. 1-3 RZW. Przepis § 8 ust. 3 RZW stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, które zapewniają niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. RZW przewiduje zatem sytuacje, gdy nie będzie możliwe spełnienie aktualnych wymagań dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, wskazując na możliwość stosowania rozwiązań zamiennych. W rozpoznawanej sprawie skarżący w odwołaniu (nie mógł tego uczynić w toku postępowania przed KPPSP, gdyż organ ten pismem z dnia [...] października 2021 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania a następnie – bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, naruszając w ten sposób art. 10 § 1 K.p.a. – wydał decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień) podnosił, że mając na uwadze układ zasilania w wodę na terenie [...], nie jest możliwe zwiększenie ciśnienia na sieci do żądanego poziomu. Okoliczności tej KWPSP nie zweryfikował, ani też w żaden sposób się do niej nie odniósł. W konsekwencji – przy założeniu oczywiście prawdziwości podnoszonej przez skarżącego okoliczności – mógł zostać utrzymany w mocy nakaz o charakterze niewykonalnym. Z tych też względów, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KPPSP. O kosztach należnych stronie skarżącej, która wygrała sprawę orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. Na ich łączną kwotę złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (wysokość kosztów zastępstwa procesowego skarżącego ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W ponowionym postępowaniu organy będą związane dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).