II SA/Go 15/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 października 2020 r., nr XXVII/229/20 w sprawie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych oddala skargę.

Dnia 27 października 2020 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.; dalej jako u.w.t.), podjęła uchwałę nr XXVII/229/20 w sprawie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych, zgodnie z którą: "§ 1. W godzinach nocnych, pomiędzy godziną 22:00 a godziną 6:00, zabrania się sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punktach sprzedaży zlokalizowanych na terenie Gminy; § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi;§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa". W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że jej projekt skierowano do sołectw Gminy, z których szesnaście opowiedziało się za jej przyjęciem. Przedstawiciele sołectw, które opowiedziały się za ograniczeniami w godzinach nocnej sprzedaży alkoholu, stanowczo popierali zamiar ich wprowadzenia. Obecność alkoholu w życiu codziennym z definicji powoduje pewną ilość szkód i zagrożeń. Wielkość tych szkód zależy w dużej mierze od skuteczności i zasięgu działań profilaktycznych i naprawczych. Do takich działań należy między innymi nałożony na organy samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania kroków zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, dostępności alkoholu oraz przeciwdziałania powstawaniu jego negatywnych następstw. Relatywnie niska cena alkoholu i jego dostępność w godzinach nocnych często prowadzi do upijania się, zakłócania spokoju, chuligańskich wybryków i dewastacji mienia. Konsekwencją tego rodzaju zachowań są notoryczne skargi mieszkańców, interwencje policji oraz skutki uboczne, takie jak zasypianie na ławkach, okaleczenia, czy awantury domowe. Sytuacje te mają negatywny wpływ na życie wielu rodzin oraz na wizerunek miasta i gminy. Z danych uzyskanych z Komisariatu Policji wynika, że interwencje na terenie Gminy były bardzo liczne, a w ostatnich 6 miesiącach w samym rynku dochodziło do 23 interwencji Policji z powodu zakłócania ładu i porządku z udziałem osób nietrzeźwych. Ponadto na ulicach przyległych również przeprowadzonych było wiele interwencji związanych z zakłócaniem ładu i porządku. W każdym przypadku były to osoby nietrzeźwe. Wspomniane interwencje mają miejsce głównie w godzinach wieczorno-nocnych. Osoby nietrzeźwe, wobec których interweniują funkcjonariusze Policji, dokonują zakupu alkoholu w okolicznych sklepach, a także na stacjach paliw. Wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy w godzinach od 22.00 do 6.00 – w ocenie organu - wpłynie na poprawę bezpieczeństwa oraz komfortu życia mieszkańców, a tym samym pozwoli na wyeliminowanie negatywnych skutków wynikających z nieograniczonej dostępności alkoholu. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej: a) naruszenie "art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 12 ust. 7 u.s.g." przez ustalenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punktach sprzedaży zlokalizowanych na terenie Gminy, w godzinach nocnych pomiędzy godziną 22:00 a godziną 6:00 bez jakiegokolwiek związku z założeniami dotyczącymi ograniczenia dostępności alkoholu wynikającymi z gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, w sytuacji gdy uchwała taka musi być poprzedzona analizą potrzeb w tym zakresie, a potrzeby te muszą być uprzednio zdiagnozowane w gminnym programie profilaktyki; b) art. 32 Konstytucji RP w zw. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 – dalej jako u.p.p.), przez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej przez wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 6.00 tylko dla niektórych podmiotów, tj. tych, które oferują alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży bez uwzględnienia sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że główną motywacją do wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu w określonych godzinach wcale nie było ograniczanie jego dostępności, mające na celu ograniczenie jego spożycia, a jedynie zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, który jest zakłócany przez osoby nietrzeźwe. Zdaniem skarżącego, skoro głównym problemem, którego likwidacji ma służyć uchwała, ma być zapewnienie porządku publicznego, bardziej uzasadnionym byłoby wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży, co często powoduje agresywne i głośne zachowywanie się jego konsumentów, a nie ograniczanie sprzedaży na stacjach benzynowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Skarżący zauważył, że nabywcy alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży najczęściej spożywają go w domu, zatem reglamentacja godzin sprzedaży z pewnością nie podniesie poziomu bezpieczeństwa, gdyż napoje alkoholowe będą w dalszym ciągu bez żadnych ograniczeń sprzedawane w lokalach gastronomicznych, których klienci nierzadko przebywają na terenie przyległych do nich ogródków, czy też wręcz na ulicy przed lokalami, hałasując i stanowiąc realne niebezpieczeństwo i uciążliwość dla mieszkańców. Z kolei klienci stacji benzynowych, na których prowadzona jest sprzedaż alkoholu, spożywają zakupione trunki poza miejscami publicznymi, nie stanowiąc dla pozostałych mieszkańców żadnego niebezpieczeństwa ani nie powodując żadnych innych niedogodności. Zdaniem skarżącego wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych w sposób bezzasadny ograniczyło swobodę działalności gospodarczej podmiotów prowadzących działalność związaną ze sprzedażą alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży, która ze względu na jej charakter w żaden sposób nie wpływa niekorzystnie na stan zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego. Jeżeli Rada Miejska działając w ramach upoważnienia ustawowego chciałaby dokonać ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu, to mogłaby to zrobić jedynie, gdyby takie rozwiązanie znajdowało uzasadnienie w treści obowiązującego w dacie podejmowania uchwały gminnego programu profilaktyki, który powinien obejmować analizę zagrożeń i potrzeb społeczności lokalnej, równocześnie uwzględniając potrzeby wszystkich podmiotów funkcjonujących na terenie Gminy, których dotyczy problematyka obrotu napojami alkoholowymi, czego jednak Rada nie uczyniła. Skarżący zwrócił uwagę, że w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego rady gmin obowiązane są przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego im w ustawie, a akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem i ich treść może być tylko wykonaniem przepisów ustaw. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, dlaczego przyjęto takie, a nie inne ograniczenie godzin sprzedaży alkoholu, ani też nie wskazano dlaczego ograniczenie to dotyczyć ma jedynie jednej grupy przedsiębiorców wyłącznie zajmujących się sprzedażą alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży. Brak jest również wykazania adekwatnego związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy określonym w uchwale ograniczeniem a potrzebą ograniczania dostępności alkoholu, w szczególności nie wiadomo, dlaczego Rada powołała się na dane z Komisariatu Policji wyłącznie za ostatnie 6 miesięcy, który jest okresem zbyt krótkim do przyjęcia, że "interwencje na terenie Gminy były bardzo liczne, a w ostatnich 6 miesiącach w samym rynku dochodziło do 23 interwencji Policji z powodu zakłócania ładu i porządku z udziałem osób nietrzeźwych". W ocenie skarżącego, uzasadnienie uchwały winno opierać się na analizie znacznie dłuższego okresu czasu, w szczególności porównując analogiczne okresy w latach poprzednich z uwzględnieniem, w pobliżu jakich punktów sprzedaży alkoholu dochodziło do wspomnianych interwencji, tj. czy osoby zakłócające porządek alkohol zakupiły na stacji benzynowej, czy też w innych punktach, w których dozwolone jest jego spożywanie. Uzasadnienie uchwały nie zawiera takich informacji, choć można wnioskować, że Rada skupiła się wyłącznie na interwencjach Policji w ścisłym centrum miasta oddalonym od stacji benzynowej prowadzonej przez skarżącego. Skarżący podkreślił, iż uchwała pozbawia go możliwości sprzedaży alkoholu w czasie, kiedy inni przedsiębiorcy mają do tego dalej nieograniczone godzinowo prawo, ponieważ sprzedaż alkoholu odbywa się celem jego spożycia w miejscu sprzedaży, stawiając skarżącego w nierównej pozycji do innych podmiotów, co narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona uchwała pozostaje w ścisłym związku z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 19 grudnia 2019 r., nr XVIll/168/19 w sprawie Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie na rok 2020 i znajduje uzasadnienie w treści Programu. Celem Programu jest m.in. zapobieganie powstawaniu nowych problemów alkoholowych na terenie Gminy, zwiększanie bezpieczeństwa środowiska rodzinnego, czy też zmniejszanie rozmiarów aktualnie istniejących problemów alkoholowych w Gminie, przeciwdziałanie negatywnym skutkom nadużywania alkoholu, w szczególności poprzez ograniczanie szkód społecznych i ekonomicznych. Cele te znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, z którego wynika, iż alkohol powoduje wiele szkód i zagrożeń, a ich wielkość zależy właśnie od skuteczności i zasięgu działań profilaktycznych i naprawczych. Organ zauważył, iż są to szkody związane z naruszaniem porządku publicznego, ale również szkody zdrowotne, które wywołuje nadmierne spożywanie alkoholu. W związku z tym rozwiązanie polegające na czasowym ograniczeniu sprzedaży alkoholu, jakie przyjęto w zaskarżonej uchwale, prowadzi do ograniczenia dostępu do alkoholu, zmniejszenia rozmiaru negatywnych skutków jego nadużywania, co niewątpliwe jest zgodne z postulatami Programu i stanowi jego realizację. W ocenie organu za całkowicie chybiony uznać należy zarzut skargi co do tego, że ograniczenie sprzedaży alkoholu w godzinach 22.00-6.00 dotyczy wyłącznie jednej grupy przedsiębiorców, tj. zajmujących się sprzedażą alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży. Działanie tego rodzaju wynika wprost z art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Biorąc pod uwagę brzmienie powołanego przepisu oraz brak upoważnienia ustawowego do regulacji godzin sprzedaży alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscach jego sprzedaży, organ wskazał, że nie ma żadnych możliwości prawnych do reglamentacji godzin sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. w lokalach restauracyjnych. Dlatego nie można uznać, że uchwała narusza zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasadę swobody działalności gospodarczej. Ograniczenie ustanowiono bowiem zgodnie z upoważnieniem ustawowym oraz zgodnie z zasadą równości podmiotów, gdyż zakaz dotyczy wszystkich podmiotów prowadzących sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy. Ponadto, w ocenie organu, uchwała nie narusza zasady swobody działalności gospodarczej, ponieważ podmiot sprzedający alkohol nie jest całkowicie pozbawiony sprzedaży alkoholu, ale wyłącznie ograniczony czasowo. Podkreślono też, że zaskarżona uchwała została szczegółowo uzasadniona wskazując m.in. na liczne interwencje Policji na terenie całej Gminy, nie zaś wyłącznie w okolicach Rynku tj. ścisłego centrum [...]. Nadmierne spożycie alkoholu nie tylko negatywnie wpływa na poziom bezpieczeństwa na terenie Gminy, ale także wywołuje liczne szkody i zagrożenia społeczne. Powyższe przesłanki legły u podstaw wprowadzenia spornego ograniczenia na terenie całej Gminy, przy czym niezbędne, poddane analizie dane uzyskane zostały z Komisariatu Policji, a więc jednostki posiadającej wiarygodne, aktualne i szczegółowe informacje w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności skontrolować, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych - biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania - posiadają niewątpliwie podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jeśli punktu sprzedaży są czynne w godzinach nocnych. Niewątpliwie skarżący spełnia powyższe przesłanki, prowadząc stację benzynową czynną całą dobę, na której sprzedawane są napoje alkoholowe. Skarżący ma zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepisy u.w.t. Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. Powołany wyżej przepis u.w.t. zawiera zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Redakcja wskazanego przepisu art. 12 ust. 4 u.w.t. wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ograniczenia w sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Przepis ten został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie u.w.t. (Dz. U. z 2018 r. poz. 310 - dalej zwanej "ustawą nowelizującą"). Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że wprowadzone regulacje mają na celu m.in. uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów u.w.t. tj. ograniczania dostępności napojów alkoholowych, bowiem "im łatwiejszy dostęp do alkoholu tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe. (...) Nie sposób nie wskazać, że według Światowej Organizacji Zdrowia alkohol znajduje się na trzecim miejscu wśród czynników ryzyka dla zdrowia populacji, a ponad 200 rodzajów chorób i urazów wiąże się z jego spożywaniem (Źródło: Światowa Organizacja Zdrowia http://www.who.int/mediacentre/factsheets /fs349/en/index.html.). Choroby występujące na tle używania alkoholu to przede wszystkim: urazy, zaburzenia umysłowe i psychiczne, zaburzenia żołądkowo-jelitowe, nowotwory, choroby układu sercowo-naczyniowego, zaburzenia immunologiczne, choroby układu kostno-szkieletowego, dysfunkcje układu rozrodczego i szkody prenatalne. Corocznie z przyczyn bezpośrednio i pośrednio związanych z używaniem alkoholu umiera w Rzeczypospolitej Polskiej ok. dziesięć tysięcy osób. (...) Z uwagi na liczne sygnały ze strony prezydentów miast w kwestii wprowadzenia upoważnienia dla rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, godzin sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, proponuje się odpowiedni przepis, który będzie regulował powyższe zagadnienie. Konieczność wprowadzenia powyższej zmiany jest wysoce sprzyjająca działaniom służącym ograniczaniu spożycia napojów alkoholowych" (Druk Sejmowy nr VIII.1988). Stosownie natomiast do art. 12 ust. 5 u.w.t. rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Z uzasadnienia uchwały wynika, iż powyższy element procedury uchwałodawczej został przeprowadzony. Projekt uchwały został skierowany do sołectw Gminy, z których szesnaście (na 20 istniejących) opowiedziało się za przyjęciem ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych, zwłaszcza te przylegające bezpośrednio do [...]. Podkreślić należy, iż zasięgnięcie tych opinii stanowi formę tzw. "miękkiego" współdziałania. W przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego (por. M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, U.w.t. Komentarz, WKP 2020, t. 12 do art. 12). Mając na uwadze art. 12 ust. 4 u.w.t. niewątpliwie rada gminy jest upoważniona do stanowienia aktów prawa miejscowego przewidujących ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu. Podejmując tego rodzaju działalność uchwałodawczą rada gminy nie dysponuje jednak nieograniczoną swobodą i nie może decydować na zasadzie swobodnego uznania. W uzasadnieniu uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej, a powody te winny być prawdziwe i rzetelnie umotywowane (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r. , III SA/Kr 1131/18). Treść upoważnienia ustawowego ustanowionego w art. 12 ust. 4 należy postrzegać z perspektywy art. 5, art. 30, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z jednej strony ustawodawca jest zobowiązany uwzględniać i gwarantować każdemu, wynikające z jego godności prawa i wolności, w przestrzeni których niewątpliwe znajduje się spożywanie alkoholu (art. 5 i 30 Konstytucji RP), z drugiej zaś musi zabezpieczać interes publiczny urealniający się w bezpieczeństwie i porządku publicznym oraz zdrowiu publicznym (art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie dostępu do alkoholu musi więc każdorazowo stanowić formę ochrony pewnych wartości publicznych, a więc postrzeganych nie w kategoriach jednostkowych, lecz ogólnych. Wartości te wymienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ustawowe ograniczenie praw i wolności, o ile jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 maja 2019 r., II SA/Rz 200/19). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie nosi cechy dowolności, a powody jej podjęcia zostały rzetelnie uzasadnione. Podkreślono bowiem w niej, iż dostępność alkoholu dostępność w godzinach nocnych często prowadzi do upijania się, zakłócania spokoju, chuligańskich wybryków i dewastacji mienia. Konsekwencją tego rodzaju zachowań są notoryczne skargi mieszkańców, interwencje policji oraz skutki uboczne, takie jak zasypianie na ławkach, okaleczenia, czy awantury domowe. Sytuacje te mają negatywny wpływ na życie wielu rodzin oraz na wizerunek miasta i gminy. Z danych uzyskanych z Komisariatu Policji wynika, że interwencje na terenie Gminy były bardzo liczne, a w ostatnich 6 miesiącach w samym rynku dochodziło do 23 interwencji Policji z powodu zakłócania ładu i porządku z udziałem osób nietrzeźwych. Ponadto na ulicach przyległych również przeprowadzonych było wiele interwencji związanych z zakłócaniem ładu i porządku. W każdym przypadku były to osoby nietrzeźwe. Wspomniane interwencje mają miejsce głównie w godzinach wieczorno-nocnych. Osoby nietrzeźwe, wobec których interweniują funkcjonariusze Policji, dokonują zakupu alkoholu w okolicznych sklepach, a także na stacjach paliw. Wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy w godzinach od 22.00 do 6.00 wpłynie na poprawę bezpieczeństwa oraz komfortu życia mieszkańców, a tym samym pozwoli na wyeliminowanie negatywnych skutków wynikających z nieograniczonej dostępności alkoholu. Oznacza to, iż wartości jakie przyświecały organowi podejmującemu zaskarżoną uchwałę należały do tych wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wbrew zarzutom skargi nie było potrzeby przeprowadzanie wieloletnich analiz co do interwencji spowodowanych zakłócaniem ładu i porządku z udziałem osób nietrzeźwych i ograniczania sprzedaży napojów alkoholowych jedynie do tych punktów, w pobliżu których dochodzi do powyższych negatywnych zjawisk. Wręcz przeciwnie dostrzegając ich zaistnienie organ jednostki samorząd terytorialnego, jako jeden z organów wskazanych w art. 1 ust. 1 u.w.t., odpowiedzialnych za ograniczania spożycia napojów alkoholowych i przeciwdziałania jego negatywnym konsekwencjom, powinien w miarę szybko reagować przy użyciu skutecznych środków, a takim niewątpliwie jest ograniczenie dostępności alkoholu w godzinach nocnych na podstawie art. 12 ust. 4 u.w.t. Wprawdzie nominalnie ilość wskazanych w uzasadnieniu uchwały interwencji może nie jest duża, z drugiej jednak strony trzeba pamiętać, iż dotyczy to jedynie ścisłego centrum [...], który ponadto jest niewielką miejscowością liczącą niespełna 10.000 mieszkańców (cała gmina ok. 16.000 mieszkańców). Również wielkość miasta i gminy wskazuje na nieracjonalność wprowadzania tego ograniczenia tylko na określonym terenie np. w centrum miasta, jak sugeruje to skarżący, gdyż czyniłoby to ten środek całkowicie iluzorycznym i nie rozwiązywałoby problemu naruszeń porządku publicznego i bezpieczeństwa. Osoby bowiem chcące nabyć alkohol w godzinach nocnych mogłyby to swobodnie uczynić na terenie innych części miasta albo gminy, co słusznie zostało poddane krytyce i zakwestionowane we wskazanych powyżej wyrokach sądów administracyjnych. Natomiast rozważania skarżącego, iż klienci stacji benzynowej spożywają alkohol w domu i nie są źródłem problemów, które legły u podstaw zaskarżonej uchwały mają wymiar teoretycznych dywagacji niepopartych żadnymi badaniami. W ocenie Sądu nie została również naruszona zasada swobody prowadzenia działalności gospodarczej wywodzona z art. 20 Konstytucji i wprost wskazana w art. 2 u.p.p. Treść wolności działalności gospodarczej sprowadza się przede wszystkim do możliwości podejmowania prowadzenia działalności gospodarczej, a więc działalności nastawionej na zysk, wyboru prawno-organizacyjnych form działania, swobodnego podejmowania decyzji gospodarczych oraz zakończenia działalności. Z uprawnieniami tymi korespondują obowiązki państwa stworzenia instytucji prawnych gwarantujących korzystanie z nich. Wolność działalności gospodarczej zapewnia ochronę przed monopolami, które w społecznej gospodarce rynkowej dopuszczalne są na zasadzie wyjątku (por. A. Tuleja, Konstytucja, Komentarz, WK 2019, t. 2 do art. 20). Wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego ( por. wyroki NSA z 20 marca 2007 r., II GSK 364/06 czy z 29 grudnia 2009 r., II OSK 1843/09). Podlega ograniczeniom na zasadach ogólnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zmodyfikowanych treścią art. 22 konstytucji. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Oznacza to, iż w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego czy też porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podkreślić zatem należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej - ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji RP - ogranicza tę działalność. Wprowadzone przez Radę Miejską ograniczenie sprzedaży alkoholu - zdaniem Sądu - nie narusza zasady równości wskazanej w art. 32 Konstytucji stanowiącym, iż wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1); nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Powyższa zasada polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu i mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Wyd. Sejmowe 2016, t. 2, t. 9 do art. 32 i powołane tamże orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż skarżący prowadzący sprzedaż alkoholu "na wynos" nie może porównywać się z podmiotem, który dokonuje sprzedaży alkoholu w celu jego konsumpcji w miejscu świadczonej działalności. Nie zachodzi bowiem tożsamość wszystkich cech relewantnych, a tym samym ich sytuacja może zostać ukształtowana przez prawo odmiennie. I tak właśnie uczynił ustawodawca w art. 12 ust. 4 u.w.t., który upoważnił radę gminy do ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia jedynie poza miejscem sprzedaży. Tym samym rada gminy nie była uprawniona do wprowadzenia powyższego ograniczenia wobec podmiotów, które dokonują sprzedaży alkoholu w celu jego konsumpcji w miejscu świadczonej działalności. Ponadto należy zaznaczyć, iż wprowadzenie ograniczenia sprzedaży alkoholu w centrum miasta, które nie jest podzielone na jednostki pomocnicze (dzielnice) pozostawałoby w sprzeczności z powyższym przepisem, a ponadto naruszałoby przytoczoną zasadę równości, abstrahując od nieracjonalności tego rozwiązania, o czym mowa była już powyżej. Wprowadzenie ograniczenia sprzedaży na terenie całej Gminy w odniesieniu do wszystkich podmiotów sprzedających alkohol w do spożycia poza miejscem sprzedaży nie dyskryminuje w ten sposób żadnego z nich. Każdy bowiem z nich znajduje się w takiej samej sytuacji prawnej w następstwie kontrolowanej uchwały. Stąd niezasadny był zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 12 ust. 7 u.w.t. (błędnie w skardze określanego jako art. 12 ust. 7 u.s.g.), który nakazuje przy ustalaniu godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględnić postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, należy wskazać, iż nie jest on również zasadny. Wprawdzie rzeczywiście w Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie na 2020 r. (uchwała z dnia 19 grudnia 2019 r. nr XVIII/168/19) wprost nie przewidziano możliwości ograniczenia sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych, jednakże nie sposób twierdzić, iż to ograniczenie pozostaje bez żadnego związku z tym programem. Jak bowiem słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę celem programu – co zostało wprost w nim wskazane - jest zapobieganie powstawania nowych problemów alkoholowych na terenie Gminy (pkt 1), zwiększanie bezpieczeństwa środowiska rodzinnego (pkt 4), zmniejszanie rozmiarów aktualnie istniejących problemów alkoholowych (pkt 5), a także przeciwdziałanie negatywnym skutkom nadużywania alkoholu, zmniejszenie ich rozmiaru i bieżące rozwiązywanie problemów alkoholowych, w szczególności poprzez ograniczenie szkód społecznych i ekonomicznych (strona 1 i 2 załącznika do uchwały z 19 grudnia 2019 r.). Niewątpliwie wprowadzenie spornego ograniczenia sprzedaży alkoholu jest skutecznym środkiem służącym realizacji powyższych celów. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę jako niezasadną oddalił.