II SA/Go 136/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka- Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant Referent Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2021 r. skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców-Rodzinny Ogród Działkowy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 maja 2020 roku sygn. akt II SA/Go 136/20 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego "WODY POLSKIE" z dnia [...] r. nr zaskarżonego aktu: [...] w przedmiocie określenie wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżony wyrok w całości, II. uchyla zaskarżoną decyzję, III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego "WODY POLSKIE" na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...] kwotę 1806 (jeden tysiąc osiemset sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Dyrektor Zarządu Zlewni), decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – powoływanej dalej jako u.p.w.), § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 – powoływanego dalej jako r.o.u.w.) oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.), określił Polskiemu Związkowi Działkowców - Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 5655 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 25 października 2019 r. wpłynęło oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za III kwartał 2019 r., tj. Polskiego Związku Działkowców - Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...], w którym wskazano pobór wód podziemnych do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w., tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. Wobec powyższego Dyrektor Zarządu Zlewni pismem z dnia [...] października 2019 r. poinformował powyższą stronę, iż pobór wód na potrzeby Rodzinnych Ogrodów Działkowych (ROD) należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. Ponadto w tym samym piśmie wezwał stronę do złożenia korekty powyższego oświadczenia, w celu naliczenia opłaty zmiennej, w terminie 7 dni oraz pouczył, iż w przypadku niezłożenia korekty we wskazanym terminie, opłata za pobór wód zostanie naliczona dla celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. W związku z nieotrzymaniem korekty do złożonego oświadczenia, organ w dniu [...] listopada 2019 r. na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 u.p.w. ustalił stronie w formie informacji kwartalnej za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 5655 zł za pobór wód podziemnych ze wskazaniem celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 u.p.w., strona złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji oraz w zakresie przyjętej zasady naliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Strona podniosła, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w., tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), gdyż pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw i powinien odpowiadać celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w. Dyrektor Zarządu Zlewni nie uznał reklamacji strony, ponieważ zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 – określanej dalej jako ustawa ROD) rodzinne ogrody działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokojeniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w., tj. do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. W związku z tym, że przepisy u.p.w. nie definiują pojęcia cele rolnicze, zdaniem organu zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne w stosunku do pojęcia cele rolnicze. Przykładowo ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez działalność rolniczą rozumie produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (PKWiU 02.20.13.0) oraz bambusa (PKWiU ex 01.29.30.0), a także świadczenie usług rolniczych. Zdaniem organu, z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w., tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z jako działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana. Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na pobór wód podziemnych w ilości 77040,00 m3/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia opłaty zmiennej w kwocie wskazanej w sentencji decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni dokonał, powołując się na treść art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w. W ustawowym terminie Polski Związek Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy [...] złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przez brak oznaczenia adresata w stosunku do jakiego podmiotu decyzja została wydana, 2. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że PZD ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w., zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit c) u.p.w. względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b) u.p.w., 3. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 4 ustawy ROD przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze", - art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. przez bezzasadne zastosowanie, - § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. przez bezzasadne zastosowanie, - art. 274 pkt 3 lit. c), względnie także art. 274 pkt 3 lit. b) u.p.w. przez niezastosowanie, - § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 r.o.u.w. przez niezastosowanie, - art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a)-c) oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – przywoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Go 136/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd wskazał, iż przedmiotem zarzutów skargi i wcześniej przedmiotem reklamacji skarżącego ROD był sposób ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, zaś stosownie do art. 268 ust.1 pkt 1 tej ustawy za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Z kolei art. 298 pkt 1 u.p.w. stanowi, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Dalej Sąd stwierdził, iż skarżący ROD posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], na pobór wód podziemnych w ilości 77040,00 m3/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych. Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy wyłącznie sposobu ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Jak wynika z art. 270 ust. 1 u.p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, zaś wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 1 u.p.w.). Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w r.o.u.w, zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w.), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną była podstawa ustalenia wysokości opłaty zmiennej, w kontekście określenia celów, jakim służy pobór wód podziemnych dokonywany przez skarżący ROD. Organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w., co było kwestionowane przez skarżący ROD, według którego stawka ta powinna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 r.o.u.w. Organ uznał, że pobór wody nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Kwalifikacji Działalności, natomiast zdaniem skarżącego woda została pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu pkt 39, ewentualnie pkt 38. Istota sporu – zdaniem sądu - sprowadzała się zatem do ustalenia celów do jakich została wykorzystana pobierana przez skarżący ROD woda, w szczególności czy były to cele rolnicze, jak twierdzi skarżący, czy też inne cele, jak przyjął organ. Ponieważ przepisy u.p.w. nie definiują pojęcia "celów rolniczych", sąd uznał za konieczne odwołanie się do innych aktów prawnych. Z przepisów ustawy ROD wynika, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 ustawy ROD). Podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 ustawy ROD zaliczając do nich: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Z przytoczonych przepisów sąd wywiódł, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzenie działalności w celach rolniczych. Prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych, czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków ROD. Co istotne, w art. 12 ustawy ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Zdaniem sądu - wbrew stanowisku skarżącego ROD - za przyjęciem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie przemawia art. 5 ustawy ROD, w myśl którego ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Objęcie zatem - zdaniem Sądu - terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Wobec powyższego sąd stwierdził, że istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej, że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taka samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 ustawy ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 ustawy ROD. Sąd zauważył również, że do 1 stycznia 2018 r., zgodnie z wyraźnym postanowieniem art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych był zwolniony z opłat. Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 u.p.w. Mimo tego ustawodawca w tej ustawie nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie. Sąd wskazał, że przeprowadzając wykładnię obowiązujących przepisów prawa, nie może poprawiać ustawodawcy, dokonując takiej interpretacji tych przepisów, która byłaby sprzeczna z celem jaki założył ustawodawca, a którym było obciążenie rodzinnych ogrodów działkowych opłatami za pobór wód na ogólnych zasadach. Powyższe stanowisko sąd uznał za dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując się na wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2020 r., III SA/Gd 627/19, WSA w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2020 r., II SA/Ol 1002/19, WSA w Białymstoku z dnia 20 marca 2020 r., II SA/Bk 86/20, WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Łd 930/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Go 822/19). W świetle powyższych rozważań, sąd stwierdził, że organ zasadnie obciążył skarżący ROD opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w. w sprawie opłat, nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w., który stanowi o poborze wód podziemnych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, nie dotyczy zaś nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Sąd ponadto podkreślił, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione, bowiem żaden ze wskazanych w niej przepisów mających zastosowanie w sprawie nie został naruszony. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., bowiem żaden z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie budził wątpliwości, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony skarżącej. Rozbieżność między wykładnią strony a organu nie stanowi o istnieniu wątpliwości podlegających powyższemu przepisowi. Wskazał również, iż nie chodzi w art. 7a § 1 k.p.a. o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do "znaczenia przepisu prawa", lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem mimo, że w nagłówku decyzji nie określono adresata (strony) decyzji, wynika on w sposób jednoznaczny z treści samego rozstrzygnięcia określającego "Polskiemu Związkowi Działkowców, Rodzinnemu Ogrodowi Działowemu [...] za okres III kwartału opłatę zmienną ....". Kto jest stroną obciążoną tym obowiązkiem nie nasuwa również wątpliwości z treści uzasadnienia, jak i informacji kto otrzymuje decyzję. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Polski Związek Działkowców – Rodzinny Ogród Działkowy [...], w której – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 273 ust. 8 u.p.w. - zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów w następującym zakresie: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowania i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji spowodowało zaniechanie ustalenia, że skarżący dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęto, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki, zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. zamiast ustalenia opłaty w całości, przy zastosowaniu art. 274 pkt 31 lit. c) u.p.w., 2) art. 2 pkt 2, art. 3, art. 4 ustawy ROD przez błędną wykładnię, a w efekcie uznanie, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach Rodzinnych Ogrodów Działkowych nie mieści się w zakresie pojęcia pobór wód na cele rolnicze, 3) art. 5 ustawy ROD w związku z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię i w efekcie uznanie, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD, nie mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze". Pominięto zupełnie fakt, że pobierana woda nie jest uzdatniana i tym samym pobierana jest tylko dla celów rolniczych; 4) art. 2 ustawy ROD, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten uniemożliwia prowadzenie działalności, którą uznać można za cele rolnicze; 5) art. 9 ust. 3 u.p.w. w związku z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października, ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w ramach polityki wodnej przez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie, tj. obarczenie ROD kosztami za usługi wodne, ponad zwrot kosztów tych usług; 6) art. 274 pkt. 2 lit. zj) u.p.w. przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany; 7) § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany; 8) art. 274 pkt 3 lit. c) u.p.w. przez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten powinien być zastosowany; 9) § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w. poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten powinien być zastosowany; 10) art. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie do wykładni pojęcia "pobór wód na cele rolnicze" przez przyjęcie, że pojęcie celu rolniczego należy utożsamiać z działalnością gospodarczą; 11) § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatków towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień, przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie do wykładni pojęcia "pobór wód na cele rolnicze" poprzez przyjęcie, że pojęcie celu rolniczego należy utożsamiać z działalnością rolniczą; 12) § 68 ust. 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 6 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niezastosowanie, pomimo że przepisy te wskazują na rolniczy cel wykorzystania gruntów w ROD. Mając na względzie powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przez uwzględnienie złożonej skargi. Strona wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sąd pierwszej instancji stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Pod pojęciem oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej należy rozumieć sytuację, w której brak jest jakichkolwiek wątpliwości przy ocenie szans uwzględnienia skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oczywiście usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1173/09). Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ustalenie, do jakich celów następuje pobór wód podziemnych, dokonywany przez stronę skarżącą na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego. W tej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w zaskarżonej decyzji określił wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w., a więc przyjmując, że pobór wody następuje do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 r.o.u.w., określonych w PKD. Natomiast w ocenie strony skarżącej, pobór wód następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w., w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej istotne znaczenie ma zatem cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia. Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go 1789/20). W przepisach u.p.w. ustawodawca posługuje się dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 u.p.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/20, zgodnie z którym racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) z wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 u.p.w. ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy. W tym miejscu, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazać należy, że art. 274 pkt 3 lit. b) u.p.w. i § 5 pkt 38 r.o.u.w. określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.w., zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 3 u.p.w. zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w powyższych przepisach, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takie zastrzeżenie nie wynika z art. 274 pkt 3 lit. c) u.p.w. i § 5 pkt 39 r.o.u.w. Zgodnie z powołanym art. 34 pkt 12 u.p.w. do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. Powszechne korzystanie z wód nie jest reglamentowane koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji porównanie art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 r.o.u.w. z art. 274 pkt 3 lit. b) u.p.w. i § 5 pkt 38 r.u.o.w. w związku z art. 34 pkt 12 u.p.w., prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia ustalenia stawki jednostkowej opłaty za usługę wodną (pobór wód) istotny jest wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. Treść decyzji, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego ma więc tutaj istotne znaczenie. W niniejszej sprawie pobór wód przez stronę skarżącą odbywa się w granicach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z [...] stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 5 ustawy o ROD, rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w tej ustawie, do której odwołuje się art. 5 ustawy ROD polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Zdaniem sądu, trudno przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w celu innym niż rolniczy. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że podstawy wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. W zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni błędnie określono wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w oparciu o jednostkową stawkę tej opłaty określoną § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w., zamiast w oparciu o stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w. Wobec tego należało uznać, że zasadnie są sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, w ramach których strona skarżąca zakwestionowała błędne zastosowanie lub błędną wykładnię u.p.w., r.o.u.w., a także ustawy ROD oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Regulacje zawarte w powołanych aktach prawnych były wystarczające do ustalenia w tej sprawie zakresu pojęcia "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". Zbędne było zatem odwołanie się do przepisów ustawy o podatku od towarów i usług, wskazanych w skardze kasacyjnej pozostałych rozporządzeń oraz dyrektywy. Przepisy te nie miały bowiem w niniejszej sprawie zastosowania. W związku z uznaniem zasadności skargi kasacyjnej, na podstawie art. 179a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w całości (punkt I sentencji). Nadto Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] maja 2020 r. została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (punkt II sentencji). Jako, iż skarga kasacyjna oraz skarga zostały uwzględnione, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego ROD - na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi (226 zł), opłaty kancelaryjnej za uzasadnienie (100 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (113 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (1350 zł), ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia MS z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) - łącznie 1806 zł (punkt III sentencji).