II SA/Go 133/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 października 2010 r. nr XXXV/232/10 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 ust. 2 w zakresie słów "w szczególności", § 7 pkt 1, § 13 ust. 2 w zakresie słów "nie licząc sołtysa", § 13 ust. 4, § 18 ust. 6, 7, 8, § 19 ust. 2 w zakresie słów "z wyłączeniem spraw określonych w rozdziale V niniejszego statutu", § 20 ust. 2, 3, od § 21 do § 23 i od § 25 do § 29.

Rada Gminy – powołując się na art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - dalej jako u.s.g.) - podjęła w dniu 27 października 2010 r. uchwałę nr XXXV/232/10 w sprawie nadania statutu sołectwu Stare [...]. Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie słów "w szczególności", § 7 pkt 1, § 13 ust. 2 w zakresie słów "(nie licząc sołtysa)" i ust. 4, § 18 ust. 6, 7, 8 w zakresie słów "z wyłączeniem spraw określonych w rozdziale V niniejszego statutu", § 19 ust. 2 w zakresie słów "z wyłączeniem spraw określonych w rozdziale V niniejszego statutu", § 20 ust. 2, 3, od § 21 do § 23 i od § 25 do § 29. Skarżący zarzucił organowi istotne naruszenie: 1. w zakresie § 3 ust. 2, co do słów "w szczególności" art. 7 Konstytucji przez stworzenie otwartego katalogu zadań sołectwa, co pozwala na przekazywanie zadań w trybie pozastatutowym i co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą działania organów samorządu wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, 2. w zakresie § 7 pkt 1 - art. 35 i art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji, przez wykroczenie poza delegację ustawową i zmodyfikowanie wskazanych przepisów ustawy, 3. w zakresie § 13 ust. 2 i 4 - art. 35 i art. 36 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji przez uczynienie sołtysa przewodniczącym rady sołeckiej wbrew przepisom ustawy, czym przekroczono delegację ustawową, 4. w zakresie § 18 ust. 6 i 7 - art. 10 Konstytucji przez ustanowienie ex lege organu wykonawczego przewodniczącym organu uchwałodawczego, 5. w zakresie § 18 ust. 8 - art. 2 Konstytucji przez sformułowanie nieprecyzyjnej normy, czym naruszono zasadę poprawnej legislacji, 6. w zakresie § 19 ust. 2 - art. 2 Konstytucji, poprzez sformułowanie nieprecyzyjnej normy, czym naruszono zasadę poprawnej legislacji, 7. w zakresie § 20 ust. 2 i 3 - art. 35 i 91 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji przez przekazanie kompetencji nadzorczych wójtowi, podczas, gdy ustawa kompetencje te zastrzega dla wojewody, czym wykroczono poza delegację ustawową, 8. w zakresie § 21, § 22, § 23, § 25, § 26, § 27, § 28, § 29 - art. 35 i art. 36 ust. 2 u.s.g., art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji przez wykroczenie poza delegację ustawową i zmodyfikowanie wskazanych przepisów ustawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonym zakresie. Odpowiadając na skargę organ uznał ją za zasadną w części dotyczącej pkt 1 i 2, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała opisana na wstępie uchwała w sprawie nadania statutu sołectwu Stare [...]. Podstawę prawną uchwały stanowiły m.in. przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19). Wobec powyższego - w ocenie Sądu - użycie przez Radę Gminy zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji zebrania wiejskiego (§ 3 ust. 2 uchwały) stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16). Wobec tego zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało uznać za zasadny. Zdaniem Sądu nie można natomiast przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Stąd brak w tym zakresie regulacji nie stanowi wady ustawy ani też nie jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych, co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r., IV SA/Po 404/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., II SA/Kr 186/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1102/19). Jednakże konstrukcja językowa przepisu § 7 pkt 1 statutu uniemożliwiała stwierdzenie jego nieważności jedynie w części, tj. w zakresie słów "wybór sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych członków jej członków", gdyż w obrocie pozostałoby jedynie sfomułowanie "oraz ich odwoływanie". W związku z tym Sąd stwierdził nieważność § 7 pkt 1 statutu w całości. Przy czym kompetencja zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej wynika z niezakwestionowanego § 24 statutu. Zasadnym jest również zarzut dotyczący § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały określającego skład rady sołectwa. Postanowiono w nim, że rada sołecka składa się z 2-6 osób nie licząc sołtysa. Nadmienić należy, że z przepisów u.s.g. nie wynika, aby sołtys jako organ wykonawczy w sołectwie (art. 36 ust. 1 u.s.g.) z urzędu wchodził w skład rady sołeckiej, co bezzasadnie, wbrew przepisom powołanej ustawy przyjęto w zaskarżonej uchwale. Wszyscy członkowie rady są wybierani w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym przyjęcie, że sołtys z urzędu wchodzi w skład rady sołeckiej stanowi istotne naruszenie przepisów prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. Stąd Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 2 w zakresie słów "nie licząc sołtysa". Odnosząc się do zarzutu skargi, w którym Prokurator upatruje istotnego naruszenia prawa w treści § 13 ust. 4 uchwały poprzez stwierdzenie, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys zgodzić się należy ze stwierdzeniem, iż u.s.g. nie przewiduje formalnej funkcji przewodniczącego w odniesieniu do rady sołeckiej, która jest organem wspomagającym sołtysa, a tym bardziej, aby ta funkcja została przewidziana z mocy prawa dla sołtysa, który może nie być członkiem tej rady. Z brzmienia art. 36 ust. 1 zdanie drugie, który stanowi, że rada sołecka wspomaga działalność sołtysa, czyli ma charakter opiniodawczy, doradczy i inicjatywny nie wynika, aby w jego oparciu sołtysowi przydzielić funkcję przewodniczącego tego organu, pomijając kompetencje organu kolegialnego, jakim jest rada, do wyboru przewodniczącego. Tym samym, powyższa regulacja zawarta w § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały stanowi również istotne naruszenie prawa. Sąd podziela również stanowisko Prokuratora, że niedopuszczalne jest ustalenie w § 18 ust. 6 zaskarżonej uchwały, iż sołtys otwiera i przewodniczy zebraniu wiejskiemu. Istotnej wadliwości analizowanego postanowienia należy upatrywać w nieuprawnionym, a w skrajnym przypadku wręcz szkodliwym, zatarciu ustrojowej odrębności pomiędzy organami sołectwa: uchwałodawczym (zebranie wiejskie) oraz wykonawczym (sołtys). Przepisy nie zabraniają w sposób jednoznaczny, by sołtys był przewodniczącym zebrania wiejskiego, co również potwierdza praktyka. Jednak wydaje się, że przyjęcie takiego rozwiązania w statucie sołectwa i uczynienie tego zasadą nie jest pożądanym rozwiązaniem z uwagi na wskazany już wyżej rozłączny charakter pozycji ustrojowej zebrania wiejskiego i sołtysa. W ocenie Sądu, mając na względzie wspomnianą pozycję ustrojową obu organów, można dopuścić możliwość przewodniczenia przez sołtysa zebraniu wiejskiemu, ale tylko w sytuacji, gdy taką wolę wyrazi każdorazowo samo zebranie, mając na uwadze materię spraw procedowanych na danym zebraniu. Z uwagi na możliwość wystąpienia sprzeczności interesów organu uchwałodawczego sołectwa i organu wykonawczego, jakim jest sołtys, nie powinno być w przedmiocie wyboru przewodniczącego zebrania wiejskiego automatyzmu, jaki wprowadza § 18 ust. 6 statutu. Konsekwencją stwierdzenia, że powołany przepis § 18 ust. 6 w istotny sposób narusza prawo, jest stwierdzenie również nieważności § 18 ust. 7 i 8 , które dotyczą sytuacji związanych z powierzeniem sołtysowi funkcji przewodniczącego zebrania wiejskiego – z jego nieobecnością na zebraniu wiejskim. Stwierdzając nieważność § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "z wyłączeniem spraw określonych w rozdziale V niniejszego statutu" Sąd uznał, że wskazany rozdział V statutu dotyczy zasad i trybu zwoływania zebrania wiejskiego oraz ważności podejmowania uchwał. Nie wskazano w rozdziale tym co należy do zakresu działań – kompetencji tego organu, a co uczyniono w § 6 i 7 statutu, które zostały usytuowane w rozdziale III. Stwierdzić należało również nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie postanowień zawartych w § 20 ust. 2, zgodnie z którym uchwały zebrania wiejskiego sprzeczne z prawem, statutem gminy lub statutem sołectwa są nieważne oraz w § 20 ust. 3, zgodnie z którym wójt w terminie 30 dni od daty przedłożenia uchwały stwierdza jej nieważność w całości lub w części, powiadamiając o tym radę gminy. Wojewoda, zgodnie z art. 85 i następne u.s.g., sprawuje na podstawie kryterium zgodności z prawem nadzór nad działalnością gminy. Wojewoda jest uprawniony do zastosowania przysługujących mu uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwał i zarządzeń z zakresu działalności gminnej niezależnie od tego, czy pochodzą one od organów gminy, czy też od organów jednostek pomocniczych gminy. Tym samym, jako istotne naruszenie prawa należało uznać wskazane postanowienia zaskarżonej uchwały, określające kryteria zgodności uchwał zebrania wiejskiego oraz nadające wójtowi kompetencje do stwierdzenia ich nieważności. Sąd za uzasadnione uznał także zarzuty strony skarżącej dotyczące paragrafów : 22-23,26, 28-29 zamieszczonych w rozdziale VI statutu – tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwoływania i wyborów uzupełniających. Stwierdzenie nieważności powyższych przepisów było konsekwencją stanowiska, iż zebranie wiejskie nie jest uprawnione do powoływania sołtysa i rady sołeckiej. Ponadto organ uchwałodawczy nie był również umocowany, co uczynił w § 21 statutu, do wskazywania komu przysługuje prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. Kwestia ta jest bowiem uregulowana w art. 36 ust. 2 u.s.g. Natomiast § 25 jest zbędnym powtórzeniem kompetencji sołtysa wynikającej już z przepisu § 10 ust. 2 pkt 1 statutu. Ponadto brak jest umocowania rady gminy do określania w statucie jednostki pomocniczej sytuacji, kiedy następuje wygaśnięcie mandatu sołtysa i rady sołeckiej, co uczyniono w § 27 statutu. Nie można bowiem przyjąć, aby powyższe unormowanie stanowiło element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. W związku z tym regulacja nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.