II SA/Go 1179/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G.M. i Z.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G.M. i Z.M. solidarnie kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na zobowiązanych G.M. i Z.M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w Tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Opłata za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł naliczona została na podstawie art. 64a 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanych do: wpłacenia grzywny i opłaty na wskazane konto bankowe w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia postanowienia; wykonania w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia postanowienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., ze wskazaniem, że w wypadku niewykonania obowiązku orzeczone zostanie wykonanie zastępcze; powiadomienia organu o wykonaniu obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowieniem. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] na G.M. i Z.M. nałożony został obowiązek przeprowadzenia kontroli okresowej stanu technicznego oraz przydatności do użytkowania budynku gospodarczego w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...]. Kontrolą nakazano również objąć badanie instalacji elektrycznej oraz piorunochronowej obiektu. W dniu [...] maja 2017 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą. Zobowiązani nie uczestniczyli w tych czynnościach, a w konsekwencji nie okazali protokołu kontroli okresowej budynku. W następstwie powyższych ustaleń do zobowiązanych skierowane zostało upomnienie nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. przeprowadzona została kolejna kontrola sprawdzająca, w której zobowiązani nie uczestniczyli i nie okazali protokołu z kontroli okresowej. W konsekwencji do zobowiązanych skierowano tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Po upływie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji w dniu [...] sierpnia 2017 r. przeprowadzono kolejną kontrolę i tym razem stwierdzając, że obowiązek nie został wykonany. Dalej organ wskazał, iż z powyższego wynika że właściciele przedmiotowego budynku ignorują obowiązki wynikające z decyzji nr [...], dwukrotne kontrole sprawdzające odbyły się bez ich udziału. W tych okolicznościach sprawy zasadnym stało się nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej kwocie, przewidzianej dla osób fizycznych. Organ wskazał, że celem nałożenia grzywny jest zastosowanie wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku oraz zaprzestania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zgodnie z art. 125 i 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2014 r. poz. 1619) dalej – u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przez osobę zobowiązaną nałożone grzywny – o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte – podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają z mocy prawa umorzeniu. Od powyższego postanowienia G.M. i Z.M. wnieśli zażalenie. Skarżący zarzucili, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości organ nie zbadał sytuacji materialnej skarżących i nie uzasadnił dlaczego nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości. Ponadto skarżący zarzucili, że organ nie ustalił czy jako właściciele obiektu nie podjęli działań faktycznych w celu poprawy stanu technicznego obiektu. Postanowieniem z dnia [...] pażdziernika 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wyznaczenia terminu wpłacenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł i opłaty w kwocie 68,00 zł za wydanie postanowienia oraz terminu wykonania obowiązku i jednocześnie orzekł o wyznaczeniu w.w. terminów na 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że spełnione zostały warunki materialnoprawne do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Dalej WINB podniósł, że w jego ocenie ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny wskazał przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia uznania administracyjnego. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych w art. 121 § 2 u.p.e.a. i została prawidłowo uzasadniona. Organ udowodnił w sposób jednoznaczny (poprzez notatki służbowe oraz protokoły kontroli), że obowiązek dotyczący przeprowadzenia dla budynku gospodarczego w [...] na działce nr [...], kontroli okresowej o jakiej mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie został wykonany, a dokumenty sprawy nie wskazują, aby zwłoka w wykonaniu obowiązku miała uzasadnione przyczyny. Organ podkreślił, że aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia do wykonania obowiązku, powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Celem grzywny w celu przymuszenia jest między innymi uniknięcie konieczności sięgnięcia do następnego, bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Organ wskazał, że grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to przez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy też w drodze wykonania zastępczego. Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby istniały przeszkody w realizacji obowiązku przez skarżących. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia zaskarżonego postanowienia w jednej kopercie adresowanej do obojga skarżących organ stwierdził, że uchybienie to nie wywołało dla stron postepowania ujemnych skutków procesowych, bowiem jak wynika z treści zażalenia treść postanowienia organu I inst. znana była obojgu skarżącym. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego G.M. i Z.M. wnieśli skargę, w której podnieśli te same zarzuty, które przytoczone zostały w zażaleniu na postanowienie organu I inst. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa w stopniu skutkującym konieczność eliminacji orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Wobec tak określonych założeń kontroli sądowoadministracyjnej należy przypomnieć, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organów nadzoru architektoniczno - budowlanego o nałożeniu na strony skarżące grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie to zostało wydane na podstawie przepisów normujących postępowanie egzekucyjne w administracji. Przyjęty środek egzekucyjny zastosowano w celu realizacji przez skarżących obowiązku wykonania czynności określonych mocą ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nie podlega kwestii fakt, iż obowiązek nałożony na skarżących ma charakter obowiązku niepieniężnego. W ocenie Sądu w analizowanej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nakładając na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, organy wskazały że wysokość grzywny była skutkiem uporczywego niewykonywania przez skarżących obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Z przedstawioną argumentacją zgodzić się nie można, ponieważ pozostaje ona w sprzeczności z zasadami prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wskazać przyjdzie, że stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym organ stosuje środki egzekucyjne w postaci: grzywny w celu przymuszenia, wykonania zastępczego, odebrania rzeczy ruchomej, odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, przymusu bezpośredniego ( art. 3 pkt 12 b u.p.e.a.). Ze względu na charakter obowiązku nałożonego na skarżących w.w. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. jako środek egzekucyjny zastosowanie mogły znaleźć grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Kierując się wyrażoną w art. 7 u.p.e.a. zasadą zastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego prowadzącego bezpośrednio do wyegzekwowania nałożonego obowiązku organy powinny w pierwszej kolejności rozważyć jaki środek egzekucyjny byłby w danej sprawie najmniej uciążliwy, a zarazem efektywny. Jak wyżej podniesiono, z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Zatem może dojść do sytuacji, w której w okolicznościach danej sprawy uzasadnione będzie zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 październik 2016 r. sygn.. akt II OSK 3318/14). Organ powinien porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego, nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać a priori o wyższym koszcie wykonania zastępczego. Przepis art. 122 § 2 powoływanej ustawy nie ustanawia wprost kolejności zastosowania środków egzekucyjnych, wskazując elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, jednakże z jego treści (art. 122 § 2 pkt 2 in fine) wynika, że w przypadku niewykonania obowiązku (ustalonego w postanowieniu o nałożeniu grzywny) będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nie jest jednak wykluczone orzeczenie o wykonaniu zastępczym, jeżeli nałożenie grzywny do wykonania obowiązku nie doprowadzi, a takiej sytuacji generalnie wykluczyć nie można. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia byłoby w takim wypadku niecelowe i jedynie przedłużałoby postępowanie egzekucyjne, co w przypadku obiektów budowlanych może także powodować zagrożenie bezpieczeństwu. Z powyższego wynika zatem, że organ powinien, mając na uwadze art. 7 k.p.a., podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie uzasadnić zajęte stanowisko. Obowiązek ten wynika także z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia powinno zatem zawierać konkretne wskazanie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o zebrany i przyjęty w sprawie materiał dowodowy. Dotyczy to też rozstrzygnięcia o wysokości grzywny, nie może być ono pozbawione uzasadnienia, bo nie sposób przyjąć, aby organ w ramach uznania administracyjnego był zwolniony od wykazania celowości swoich działań. Wskazując kwotę grzywny należało zatem w treści postanowienia wyjaśnić stronie zobowiązanej przesłanki, jakimi kierował się organ egzekucyjny ustalając taką a nie inną wysokość grzywny. Uznaniowy charakter działań władczych organu administracji publicznej wymaga od niego przedstawienia przekonującej argumentacji, aby uniknąć zarzutu dotyczącego przekroczenia granic uznania administracyjnego. Fakt, iż organ pierwszej instancji nie przekroczył górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznaczał jeszcze, że nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Ponadto stosując dany środek egzekucyjny nie podano przyczyn, dla których uznano ten właśnie środek za najmniej uciążliwy dla zobowiązanych. Wskazać przyjdzie, że stosownie do treści art. 122 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. W myśl § 4 art. 122 jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Zauważyć należy, że jedynie w przypadku obowiązku wykonania rozbiórki budynku lub jego części ustawa określa sposób ustalenia wysokości grzywny wskazując, że wysokość grzywny, w takim przypadku, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Wobec treści przytoczonych przepisów prawa, wskazując kwotę grzywny należało w treści postanowienia wyjaśnić stronie zobowiązanej przesłanki, jakimi kierował się organ egzekucyjny ustalając taką, a nie inną wysokość grzywny. Podnieść należy, że argumentacja przyjęta w uzasadnieniach orzeczeń obydwu instancji odnosi się w ogóle do zasadności zastosowania środka egzekucyjnego, a nie do wysokości grzywny. Przyjęte tu przez WSA stanowisko co do konieczności uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny, jest powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla przykładu WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., o sygn. akt II SA/Łd 103/11, podkreślił, że możliwość nałożenia przez organy egzekucyjne grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, zastosowanie tego środka wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 4/11, zauważył iż wprawdzie przepisy u.p.e.a. nie nakładają odrębnego obowiązku uzasadniania rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ale nie oznacza to, że grzywna może być nakłada w dowolnej wysokości i bez uzasadnienia. Wysokość nałożonej grzywny winna być uzasadniona po to, aby nie tylko strona, ale i Sąd był w stanie skontrolować prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracji. Z tych przyczyn wyrażone przez WINB stanowisko świadczy o naruszeniu zasady zobowiązującej organy administracji do podjęcia starań mających na celu przekonanie strony o słuszności wydanego rozstrzygnięcia - art. 8 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Otóż nie wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ nie pozwala mieć pewności, co do prawidłowości przyjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawi organy naruszyły prawo procesowe nie uzasadniając przyczyn wyboru kwoty 10.000 zł jako odpowiedniej do zrealizowania obowiązku niepieniężnego. Ponadto stosując dany środek egzekucyjny nie podano przyczyn, dla których uznano go za najmniej uciążliwy dla zobowiązanych. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Stwierdzone przez WSA naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego postanowienia, co nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni przyczyny, dla których ustalona wysokość grzywny jest uzasadniona, a tym samym będzie bezpośrednio prowadzić do wykonania ostatecznej decyzji PINB. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2015 r. poz. 1804).