II SA/Go 114/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2022 r. Starosta, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), odmówił wydania J.K. zaświadczenia potwierdzającego, że należący do niej lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] stanowi samodzielny lokal mieszkalny. Powołując się na dyspozycję art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) organ wskazał, iż samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (ust. 2), przy czym ustanowienie jego odrębnej samodzielności następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a). Biorąc pod uwagę dyspozycję ust. 2a ww. przepisu, wyłączającego stosowanie przepisu ust. 1a do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r., do jakich zalicza się budynek przy ul. [...], Starosta nie badał w sprawie zgodności, o której mowa w przywołanym powyżej ust. 1a. Odnosząc się w dalszej kolejności do wymogów formalnych zrealizowanej przez wnioskodawczynię przebudowy lokalu nr [...] w ww. budynku, Starosta wskazał, iż choć wykonanie ścianek działowych w pokoju (lokalu) nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) to wyodrębnione w rezultacie przebudowy lokale muszą spełniać wymagania zgodne z innymi przepisami. Organ I instancji podkreślił, że podzielenie dotychczasowego lokalu nr [...] na dwa lokale sprawia, iż jeden z nich (o pow. 20,38 m2) nie spełnia wymogu wynikającego z § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), zgodnie z którym mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2. Brak spełnienia przez jednej z lokali ww. wymogu skutkuje z kolei brakiem możliwości stwierdzenia przez Starostę, iż spełnione zostały wymogi samodzielnego lokalu stosownie do art. 2 ust. 1a-2 ustawy o własności lokali. Pismem z dnia [...] października 2022 r. J.K. wniosła zażalenie na ww. postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym powołała się na naruszenie przez Starostę przepisów postępowania, tj. art. 6-7, art. 9-12 oraz art. 107 § 3 kpa oraz niewłaściwe zastosowanie przez ten organ przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wnosząca zażalenie podkreśliła, iż na mocy art. 2 ust. 1b ww. ustawy, w sprawie nie mają zastosowania przepisy wskazane w ust. 1a tego przepisu, a zatem nie można wymagać, by wybudowana w pierwszej połowie XX wieku kamienica spełniała wymogi współczesnego budownictwa. Powołała się na orzecznictwo sądowe, w którym stwierdza się brak podstaw do stosowania przez starostę w tego rodzaju sprawach kryteriów wynikających z Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1653/11). Końcowo podkreśliła, że oba wydzielone w dotychczasowym lokalu nr [...] lokale mieszczą się w definicji legalnej samodzielnego lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r., powołując się m.in. na dyspozycję art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, § 94 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141, art. 144 kpa, postanowienie Starosty utrzymało w mocy. Kolegium wskazało, iż na mocy art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali starosta zobowiązany jest do oceny samodzielności lokalu także w zakresie spełnienia przez lokal wymagań zgodności, o których mowa w art. 2 ust. 1a, a dalej za nieodzowne uznało spełnienie przez lokale kryteriów przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Organ II instancji podzielił pogląd Starosty, że brak spełnienia przez jeden z wydzielonych lokali wymagań określonych w § 94 rozporządzenia uniemożliwia stwierdzenie jego samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 1a-2 ustawy o własności lokali. Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. J.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. postanowienie, formułując w niej zarzuty naruszenia: 1) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, 2) przepisów postępowania, tj. art. 6-7 w zw. z art. 136 § 1 kpa - poprzez zaniechanie przeprowadzenia nieodzownych czynności wyjaśniających, w tym wizji lokalnej kamienicy, a także art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9-12, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 138 § 2 kpa. Powielając stanowisko przedstawione uprzednio w zażaleniu, J.K. zwróciła uwagę na okoliczność powstania kamienicy, w której znajdują się sporne lokale przed rokiem 1945, skutkującą w jej ocenie brakiem zastosowania w sprawie - stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali - wymogów przewidzianych w art. 2 ust. 1a. Zwróciła także uwagę na ograniczenie się przez Kolegium do zacytowania uzasadnienia postanowienia organu I instancji oraz nieprzeprowadzenia analizy przedstawionego przez nią orzecznictwa. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca podkreśliła, że rola starosty winna sprowadzać się wyłącznie do stwierdzenia, czy lokale odpowiadają kryteriom samodzielnego lokalu mieszkalnego zgodnie z definicją zawartą w ustawie o własności lokali. Powołując się również na orzecznictwo przedstawione uprzednio w zażaleniu i podkreślając brak zastosowania w sprawie kryteriów przyjętych w Prawie budowlanym i akcie wykonawczym do tej ustawy, J.K. wniosła o uchylenie objętego skargą postanowienia oraz o przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2022 r., wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do możliwości zastosowania w niej przewidzianego w § 94 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury parametru minimalnej powierzchni lokalu mieszkalnego i w konsekwencji badania jego zachowania przez wydzielone przez J.K. z mieszkania nr [...] dwa lokale. Skarżąca podnosi, iż sama data powstania kamienicy, jako okoliczność przewidziana w art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali, determinuje wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 1a ww. ustawy, skutkujące w jej ocenie brakiem podstawy do zastosowania w sprawie przepisów techniczno-budowlanych. Sąd podzielił jednak odmienne stanowisko wyrażone przez orzekające w sprawie organy, zgodnie z którym obowiązek badania przez starostę zachowania parametru powierzchni jest niezależne od daty powstania budynku, w którym lokal - objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 ww. ustawy - się znajduje. Myli się przede wszystkim skarżąca, iż badanie spornego, określonego w § 94 rozporządzenia parametru jest konsekwencją stosowania przywołanego w opisie stanu faktycznego sprawy przepisu art. 2 ust. 1a ustawy, nakazującego staroście uwzględnianie wymagań z wyszczególnionych w tym przepisie, a nie mających w rozpoznawanej sprawie znaczenia, aktów i dokumentów. Gwoli wyjaśnienia wskazać należy, że wprowadzony ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r., poz. 1506) zapis art. 2 ust. 2a, wyłączający stosowanie ust. 1a do budynków powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 r., wynikał, co podaje ustawodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, z braku tego rodzaju dokumentacji w archiwach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Przypominając, że powszechny obowiązek przechowywania dokumentacji technicznej obiektu budowlanego istnieje od dnia wejścia w życie ustawy Prawo budowlane, jako cel wprowadzenia zmiany wskazano w uzasadnieniu usprawnienie procedury wydawania zaświadczeń poprzez ograniczenie obowiązku badania przesłanek wydzielenia lokalu z niezachowanymi dokumentami z zakresu planowania i budownictwa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wynikające z dyspozycji art. 2 ust. 1a-1b ustawy o własności lokali wyłączenie obowiązku badania zgodności objętych wnioskiem skarżącej lokali z ustaleniami dokumentacji stanowiącej podstawę powstania kamienicy przy ul. [...], nie mógł mieć jednak wpływu na ciążący na Staroście obowiązek badania spełnienia aktualnych wymogów prawa budowlanego przez dokonaną po dniu 1 stycznia 1995 r. - co istotne bez wymogu uprzedniego zgłoszenia - przebudowę powstałego przed tą datą lokalu, którego dotychczasowe przeznaczenie mieszkaniowe, w świetle zapisów jego księgi wieczystej, nie budzi wątpliwości. Rozwijając kwestię obowiązku badania przez starostę, przed zastosowaniem art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, również wymogów niesprecyzowanych w tej ustawie, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na umiejscowienie tego organu w strukturze administracji architektoniczno budowlanej (art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) i wiążący się z tym obowiązek nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego), do których - stosownie do art. 7 ust. 1-2 ww. ustawy - zaliczają się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W dalszej kolejności, nie zgadzając się z przywoływanymi przez skarżącą nieaktualnymi poglądami judykatury o braku podstaw do przyjmowania w sprawie kryteriów określonych rozporządzeniem, zwrócić należy uwagę na przeciwstawne temu, bieżące orzecznictwo, w którym podkreśla się, że dokonywana przebudowa, dla jej prawnej skuteczności, musi ww. wymaganiom sprostać. Nie tyle bowiem odesłanie lub brak wyraźnego odesłania zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy, ile nieodłączny związek pojęcia lokalu z normami szeroko rozumianego prawa inwestycyjnego, a więc normami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz normami prawa budowlanego, wynikający z art. 2 ust. 1a, ust. 5-6 ustawy, jest rozstrzygający o tym, że pojęcie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2, nie może być sprzeczne z jego rozumieniem na tle prawa budowlanego. Stanowisko to gwarantuje spójność systemu prawnego w odniesieniu do wymogów stawianych lokalom. Byłoby czymś niezrozumiałym, gdyby pomieszczenia niestanowiące lokali w rozumieniu prawa budowlanego mogły być traktowane jako lokale w procedurze przewidzianej w art. 2 ust. 1-6 ustawy o własności lokali (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19, z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 760/20). Podkreślenia także wymaga doniosłość skutków prawnych, jakie niesie ze sobą wydawane przez starostę w trybie art. 2 ust. 3 ustawy zaświadczenie. Zważyć należy, że dokument ten umożliwia następnie właścicielowi ustanowienie w drodze jednostronnej, potwierdzonej notarialnej czynności prawnej odrębnej własności wskazanego w zaświadczeniu lokalu, podlegającej dalej wpisowi do księgi wieczystej (art. 7, 10 ustawy), zaś jego treść nie podlega weryfikacji notariusza, czy sądu wieczystoksięgowego. Rozpoznawanie wniosku o wydanie zaświadczenia jest zatem jedyną dopuszczoną w systemie prawa możliwością, gdy proces niepodlegającej uprzedniemu zgłoszeniu przebudowy, w tym prawidłowość dokonanego podziału lokalu, podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Aprobata poglądu o braku możliwości przeprowadzania przez starostów - podczas rozpoznawania wniosków o wydanie zaświadczeń - tego rodzaju kontroli, upowszechniłaby praktykę omijania w procesie podziału lokali przepisów techniczno-budowlanych, prowadząc w konsekwencji do niczym nieskrępowanego wyodrębniania w cechujących się zazwyczaj dużą powierzchnią lokalach starej zabudowy niespełniających norm prawnych, a propagowanych na rynku nieruchomości "mikrokawalerek", czemu prawodawca zdecydował się przeciwdziałać w § 94 rozporządzenia. Stwierdzenie przez Sąd, iż warunkiem nieodzownym do wydania przez starostę zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego jest spełnienie przez tenże lokal wynikającego z przywołanego przepisu techniczno-budowlanego parametru 25 metrów2 minimalnej powierzchni użytkowej, stanowić musiało asumpt do uznania słuszności stanowiska Starosty, a w dalszej kolejności Kolegium o braku podstaw do potwierdzenia w trybie art. 2 ust. 3 ustawy samodzielności wydzielonych przez J.K., przedstawionych na dołączonych do jej wniosku z dnia [...] września 2022 r. rzutach, lokali. Powyższe świadczy o dokonaniu przez ww. organy prawidłowej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do mających w niej zastosowanie norm prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się jednocześnie naruszenia podnoszonych przez skarżącą przepisów postępowania, jak również - wobec jednoznaczności wykazanej na sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego rzutach powierzchni użytkowej wydzielonych lokali - potrzeby przeprowadzenia przez organy, w trybie art. 85 kpa, oględzin kamienicy i przebudowanego lokalu. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.