II SA/Go 101/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr XXIV/124/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 4 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17, § 18 ust. 1.

1. Rada Gminy [...] (organ), powołując się na art. 35 ust. 1, ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.), podjęła dnia [...] czerwca 2012 r., uchwałę nr XXIV/124/2012 w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. 2. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący), zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.s.g. przez: - przyjęcie w § 3 ust. 2 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten przyznaje zadania sołectwu, - przyjęcie w § 4 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa sposób realizacji zadań sołectwa, - przyjęcie w § 5 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa, że rada sołecka jest organem sołectwa, - przyjęcie w § 9 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa zakres działania zebrania wiejskiego, - przyjęcie w § 14 ust. 1 statutu sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa zadania sołtysa, - nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 statutu sołectwa na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia radzie sołeckiej, - określenie w § 17 statutu sołectwa zadań rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. 3. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie kwestionuje jej w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1, § 14 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności"oraz § 5 ust. 1 pkt 3 zaliczającego radę sołecką do organów sołectwa; § 16 ust. 2, przyjmującego, że sołtys przez przewodniczącym rady sołeckiej. Wniósł natomiast o oddalenie skargi w zakresie § 14 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 1 i § 17 statutu sołectwa uznając, że nie doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.). 5. Sprawa, za zgodą stron została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. 6. Skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. 7. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny,ST2001 r., z. 1-2, s. 101-102). 8. W ocenie Sądu trafnie skarżący zakwestionował sformułowanie w szczególności" zawarte w § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 1 i § 14 ust. 1, określających odpowiednio zadania sołectwa, sposób realizacji tych zadań, zakres działania zebrania wiejskiego oraz zadania sołtysa. W art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca używa wspomnianego powyżej zwrotu, co oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Jednakże z powyższego nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa, jak również zadań organów sołectwa w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z zakresem zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. 9. Jeśli chodzi o przepis § 5 ust. 1 pkt 3 statutu to zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika zatem, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Z kolei przepis § 16 ust. 2 statutu stanowi, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys. Zgodnie natomiast z treścią § 14 ust. 1 pkt 4 statutu do zadań sołtysa należy w szczególności zwoływanie posiedzeń rady sołeckiej. Rada sołecka - zgodnie § 18 ust. 1 statutu - obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez sołtysa wsi. Językowe brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Nie jest zatem możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Organ uchwałodawczy nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. 10. Nie jest też dopuszczalna wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Jednocześnie należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyroki NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 954/23, III OSK 557/23, CBOSA). W § 17 zaskarżonego statutu określono natomiast zadania rady sołeckiej. Podkreślenia zatem wymaga, że rada sołecka nie pełni w jednostce pomocniczej roli żadnego organu. Nie posiada ona własnych kompetencji. Pełni funkcje o charakterze doradczym i opiniodawczym. Jest utworzona w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. W statucie sołectwa określić należało zatem organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), nie zaś rady sołeckiej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.