II SA/Go 100/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. C. Sp. z o. o. wniosło skargę na czynność Prezydenta Miasta Prezydenta Miasta w postaci wystąpienia pokontrolnego. Wystąpienie pokontrolne dotyczyło kontroli, której przedmiotem było sprawdzenie prawidłowości ustalenia i wydatkowania dotacji przekazywanej dla szkół prowadzonych przez C. w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Zakresem kontroli objęto ewidencję słuchaczy według zapisów w księdze słuchaczy, w dziennikach lekcyjnych oraz na listach obecności; zgodność danych o liczbie słuchaczy spełniających co najmniej 50% frekwencję w obowiązkowych zajęciach, wykazanych w miesięcznych informacjach przekazanych do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta (zwanym dalej Wydziałem WED) z faktyczną liczbą słuchaczy uczestniczących w co najmniej 50% ww. zajęciach; ustalenie dotacji należnej za okres od stycznia do grudnia 2019 roku; prawidłowość wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu Miasta; inne zagadnienia uznane przez kontrolujących za ważne, co do ustaleń kontroli. Kontrolą objęto prowadzone w roku 2019 przez C. Sp. z o.o. szkoły: Dwuletnią Szkołę Policealną, Policealną Szkołę [...] oraz Liceum Ogólnokształcące [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi wobec jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg (katalog zawarty w § 2) na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne nie należy ani do decyzji ani do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można też zaliczyć go do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności charakteryzują się tym, że: 1. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.; 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3. mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W tym również kierunku poszło orzecznictwo innych sądów administracyjnych, przyjmując omówione wcześniej kryteria wskazujące na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji (vide: wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 1078/21 i z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19; WSA w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 769/21 i I SA/Bd 777/21). Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Prezydenta Miasta została dokonana w ramach kontroli w prowadzonych przez stronę skarżącą szkołach w zakresie prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Miasta [...] w 2019 r. Tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji regulują wydane, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), uchwała Rady Miasta z dnia 31 stycznia 2018 r. nr LVIII/720/2018 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta [...] przez osoby prawne lub fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. z 2018 r. poz. 349) oraz uchwała Rady Miasta z dnia 27 lutego 2019 r. nr V/75/2019 w sprawie dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. z 2019 r. poz. 696). Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 uchwały z 31 stycznia 2018 r., kontrole prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeprowadzają pracownicy Urzędu Miasta na podstawie imiennego upoważnienia Prezydenta Miasta lub osoby przez niego upoważnionej. Z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządzają protokół kontroli w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który podpisują kontrolujący i osoba reprezentująca podmiot kontrolowany (§ 9 ust. 5 ww. uchwały). Organowi prowadzącemu kontrolowaną jednostkę przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole. W terminie 7 dni roboczych od podpisania protokołu kontroli podmiot kontrolowany lub organ go prowadzący może złożyć zastrzeżenia i wyjaśnienia do ustaleń zawartych w protokole (§ 9 ust. 6 ww. uchwały). Zgodnie z § 10 ust. 1 ww. uchwały - na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, po analizie zastrzeżeń i wyjaśnień, a także uzasadnienia odmowy podpisania protokołu kontroli, Prezydent Miasta kieruje wystąpienie pokontrolne do organu prowadzącego i do wiadomości Wydziału Edukacji. Wystąpienie pokontrolne zawiera: 1) ocenę w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji; 2) wykaz nieprawidłowości wraz z ich opisem; 3) kwotę dotacji podlegającą zwrotowi wraz z tytułem jej zwrotu do budżetu miasta na wskazany rachunek bankowy; 4) zalecenia i rekomendacje w celu uniknięcia nieprawidłowości w przyszłości. Organ prowadzący jest zobowiązany w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym powiadomić Prezydenta Miasta oraz Wydział Edukacji o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych (§ 10 ust. 2 ww. uchwały) Czynności, o których mowa w ust. 1 i 2 kończą postępowanie kontrolne (§ 10 ust. 3 ww. uchwały). Wezwania do zwrotu dotacji zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym nie rodzi obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Samo wystąpienie pokontrolne nie jest jednakże aktem władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Reasumując, stwierdzić należy, że wystąpienie pokontrolne nie podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem zawiera jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, nie będąc rozstrzygnięciem nadzorczym, ani aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, przedmiotem zaskarżenia nie może być akt ze sfery postępowania kontrolnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II GSK 2111/11, z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2250/16, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1513/15, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 25/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że zalecenia zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisu prawa. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.