II SA/Gl 995/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. sp. k. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 maja 2025 r. nr SKO.OS/41.9/307/2025/6620/KS w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew oddala skargę.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 4 marca 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 83a, art. 84 ust. 7 i in. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 13 – dalej: u.o.p.), wobec D. Sp. z o.o. sp. k. (dawniej D1. sp. z o.o.) z siedzibą w L. (dalej: strona, skarżąca, spółka), orzekł: 1) Pobrać w całości opłatę w wysokości 94.115,50 złotych naliczoną w pkt. 5 decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 29 lipca 2019 r., wydanej na rzecz spółki; 2) Pobranie opłaty jw. nastąpi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 29 lipca 2019 r. spółka uzyskała zezwolenie na usunięcie łącznie 53 szt. drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w K. w związku z inwestycją – budową budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową. Za usunięcie 50 szt. drzew naliczono opłatę w wysokości 94. 115,50 zł, a jej pobranie odroczono na okres trzech lat od dnia upływu terminu wykonania nasadzeń zastępczych i uzależniono od zachowania żywotności 34 szt. drzew oraz 74 m2 krzewów, których nasadzenie nakazano w pkt. 6 decyzji. Ustalono termin wykonania nasadzeń do dnia 31 maja 2021 r. Strona została także zobowiązana do poinformowania o wykonaniu nasadzeń w terminie 30 dni od dnia ich dokonania. Za usunięcie pozostałych 3 szt. drzew, na które wydano zezwolenie, nie naliczono opłaty, a wydanie zezwolenia na ich usunięcie uwarunkowano nasadzeniem 3 szt. drzew. Dnia 9 stycznia 2025 r. na przedmiotowej nieruchomości odbyły się oględziny, na których strona nie pojawiła się, pomimo prawidłowego poinformowania jej o terminie i miejscu spotkania. Teren ten jest otwarty, nieogrodzony i ogólnodostępny, dlatego przeprowadzenie oględzin było możliwe bez udziału strony. Na nieruchomościach, które są niezagospodarowane, zaobserwowano jedynie zieleń pochodzącą z naturalnej sukcesji. Nie stwierdzono żadnych drzew i krzewów pochodzących z planowych nasadzeń. Fakt ten udokumentowano na zdjęciach nr 1-8, stanowiących załączniki do protokołu z oględzin. W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Opłata naliczona w pkt. 5 decyzji podlega pobraniu w pełnej wysokości – 94.115,50 zł. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji zaskarżając ją w całości. Wniesiono o jej zmianę poprzez uchylenie i dokonanie przepisania decyzji na nowego właściciela nieruchomości, projektu i pozwolenia na budowę oraz umorzenie postępowania w całości wobec spółki D. sp. z o.o. sp. k. jako bezprzedmiotowego. Alternatywnie wniesiono o zmianę terminów decyzji pierwotnej tj. decyzji z 29 lipca 2019 r., poprzez ich przesunięcie do końca roku 2026. Wskazano, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2019 r. wynika jednoznacznie, iż decyzja ta wydana została wyłącznie ze względu na przewidywane otrzymanie pozwolenia na budowę planowanego budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową. Ponadto decyzja ta została wydana tak, aby inwestor otrzymał pozwolenie na budowę, co warunkowane było w punkcie 9 tej decyzji. Tak więc przedmiotowa decyzja była w 100% uzależniona od pozyskania prawomocnego pozwolenia na budowę budynku. Realizacja nasadzeń była i jest możliwa tylko w przypadku wcześniejszej realizacji budynku. Późniejsze rozpoczęcie budowy spowodowałoby zniszczenie zieleni wcześniej nasadzonej. Zmiana właściciela zarówno działki budowlanej, jak również adresata przedmiotowego pozwolenia na budowę, musi wiązać się z decyzją o przeniesieniu warunków nasadzeń na nowego właściciela. Spółka D1. od dnia sprzedaży nieruchomości nie posiada możliwości decyzyjnych co do realizacji projektu, zarówno w czasie, jak i w jego zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 16 maja 2025 r., nr SKO.OS/41.9/307/2025/6620/KS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w sprawie prawidłowo ustalono adresata obowiązku. Niezasadne są zarzuty zawarte w odwołaniu, które podważają odpowiedzialność strony. Opłatę ustalono w prawidłowej wysokości. Strona skorzystała z zezwolenia na usunięcie drzew, jednocześnie nie wywiązując się z nałożonego na nią warunku dokonania nasadzeń zastępczych. Wobec powyższego należało zastosować rozwiązanie wskazane w art. 84 ust. 7 u.o.p. Zezwolenie na usunięcie drzew "nie idzie" za sprzedażą nieruchomości i przeniesieniem pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają także zarzuty strony, że wystąpiła o zmianę terminu dokonania nasadzeń zastępczych, po czym – pod wpływem namowy organu I instancji – cofnęła ten wniosek. Z wnioskiem tym strona wystąpiła, gdy już minął czas na wykonanie nasadzeń. Również argumenty, że decyzja w zakresie nasadzeń musi być ściśle związana z czasem realizacji inwestycji i musi nastąpić po jej zrealizowaniu, a nie przed jej realizacją nie odniosą zamierzonego skutku. To strona, jako profesjonalista, powinna ocenić, jakiego czasu potrzebuje na dokonanie nałożonych na nią warunków, w tym nasadzeń zastępczych. Strona złożyła skargę na ww. decyzję SKO i wniosła o jej uchylenie oraz zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2019 r. o pobraniu w całości opłaty w wysokości 94.115,50 zł. Wskazano, że SKO nie odniosło się merytorycznie do stawianych zarzutów. Ani słowem nie uzasadniło, dlaczego decyzja Prezydenta Miasta K. w zakresie wycinki drzew nie jest powiązana z otrzymanym przez skarżącą pozwoleniem na budowę. Całe uzasadnienie jest albo cytatem prawa albo chlubną laurką dla urzędników Urzędu Miasta. Z tych też powodów skarżąca podtrzymuje wszelkie twierdzenia i zarzuty z odwołania złożonego do SKO. Ponadto zarzuca decyzji SKO brak zaznajomienia się z prawomocnym pozwoleniem na budowę oraz wcześniej złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 84 ust. 7 u.o.p. w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu jest odrębnym aktem stosowania prawa od decyzji w sprawie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu (art. 84 ust. 7 u.o.p.). Wskazane decyzje załatwiają różne sprawy administracyjne (zob. art. 84 ust. 8 u.o.p.). Przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. dotyczy niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew. Chodzi tu o sytuacje braku wykonania nasadzeń zastępczych, jak i ich wykonanie po ustalonym w decyzji terminie. Decyzje tego rodzaju nie mają charakteru uznaniowego, są to decyzję związane (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2026 r., III OSK 2513/24). Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2019 r. spółka uzyskała zezwolenie na usunięcie łącznie 53 szt. drzew z terenu ww. nieruchomości. Za usunięcie 50 szt. drzew naliczono opłatę w wysokości (po sprostowaniu omyłki rachunkowej na korzyść spółki) 94.115,50 zł, a jej pobranie odroczono. Ustalono termin wykonania nasadzeń do dnia 31 maja 2021 r. Strona została także zobowiązana do poinformowania organu o wykonaniu tegoż obowiązku w terminie do 30 dni od dnia jego dokonania. Powyższa decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym na wniosek strony a nie z urzędu, zatem to wnioskodawca powinien był wiedzieć, czy wycinka drzew była ówcześnie celowa i jakie wiążą się z nią konsekwencje. Zostały one doprecyzowane przez organ w decyzji, która stała się ostateczna. Jeśli strona uważała, że jakiekolwiek jej postanowienia były wadliwe, miała możliwość złożenia środka odwoławczego. To przedsiębiorca, jako podmiot profesjonalny, powinien był tak skonstruować wniosek i żądanie, by następnie móc dotrzymać ww. terminów. W świetle art. 16 § 1 k.p.a. "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych." Ewentualne uchylenie bądź zmiana decyzji wymagają zatem uruchomienia odrębnego postępowania administracyjnego. Skoro strona skorzystała z uprawnienia i dokonała wycinki drzew, powinna była również dopełnić pozostałych wymogów wynikających z decyzji administracyjnej, a nie przerzucać odpowiedzialności na inny podmiot, który według danych pochodzących od strony nabył nieruchomość dopiero w 2023 r. (zob. np. pismo spółki do Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2024 r.). Nasadzenia miały być dokonane w świetle punktu 7 ww. decyzji do 31 maja 2021 r. i spółka miała na to wystarczająco dużo czasu. Wniosek o wydłużenie tegoż terminu jest datowany dopiero na 1 grudnia 2021 r., zatem wiele miesięcy po wymaganym terminie (fakt jego wycofania i przyczyny, z powodu których to nastąpiło, nie mają znaczenia, skoro i tak był on znaczenie spóźniony). Spółka powinna była zadbać o własne interesy odpowiednio wcześniej. Nie można zatem podzielić stanowiska strony, że "(...) skoro (...) prawo dopuszcza przesunięcie terminu realizacji budowy i rozłożenie jej na wiele lat to i realizacja nasadzeń musi być związana z harmonogramem czasowym budowy" (s. 2 odwołania). Treść ostatecznej decyzji, wydanej na wniosek spółki, była jej znana. Spółka nie zaprzeczała, że do wycinki drzew doszło i że nie dokonała nasadzeń zastępczych. Świadczą o tym powyższe okoliczności. Także w odwołaniu wręcz wnoszono o "przesunięcie terminów realizacji nasadzeń do końca roku 2026". Nie można zatem uznawać, że nasadzenia zostały dokonane, co sugerowało stanowisko strony zaprezentowane na rozprawie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ odwoławczy uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Z powyższych powodów nie mogły odnieść skutku dla strony pozytywnego dołączone do skargi dowody. Sąd nie może czynić ustaleń za organy. Ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Organy powołały się na konkretne dowody, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie z zgromadzonych dokumentach. Strona skarżąca rozszerza przesłanki dopuszczalności naliczenia opłaty o takie, których nie przewiduje art. 84 ust. 7 u.o.p. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 84 ust. 7 u.o.p., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.