II SA/Gl 988/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia, w wyniku wznowienia postępowania, pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "A" Sp. z o.o. dla inwestycji pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki "A" Sp. z o.o. o oznaczeniu RAC 2011_A, znajdującej się na działce nr [...] w R. w rejonie ulicy [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 25 października 2012r. inwestor "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB) wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W dniu 15 listopada 2012r. PINB przeprowadził kontrolę obowiązkową ww. inwestycji stwierdzając, że została ona zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej, wybudowanej na podstawie ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/G1 634/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA), w wyniku rozpatrzenia skargi, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK1341/13 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gliwicach. Pismem z dnia 26 stycznia 2015r. Stowarzyszenie "Z" złożyło do PINB w R. wniosek o wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB w R. nr [...] z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], PINB w R. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją PINB w R. nr [...] z dnia [...] r., z uwagi na fakt, iż decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję (ww. pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...]., które zostało uchylone wyrokiem WSA w Gliwicach). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] i umorzył postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa oraz w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013r., poz. 1409), PINB w R. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie ww. masztu stacji bazowej telefonii komórkowej oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia kontroli określonej w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, 8, 9, 10 § 1, 40 § 2 kpa poprzez pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co przejawiało się w niedoręczaniu pism w sprawie jej ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi na wskazany przez niego adres i wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem 14-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia zawiadomienia na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dalej zarzucono naruszenie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 9 kpa poprzez niewezwanie inwertora do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego przez uprawnione osoby W. P., z którego wynikałby, że jest on upoważniony do udzielania dalszych pełnomocnictw w imieniu inwestora oraz niepouczenie, jakie skutki wywoła brak tego uzupełnienia. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zawarte w hipotezie normy prawnej wynikającej z tego przepisu umożliwiające zastosowanie wskazań wynikających z jej dyspozycji; art. 146 § 2 kpa poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania, przyjmując czysto hipotetycznie, że w ogóle zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; a także art. 147 kpa poprzez wznowienie postępowania z urzędu w sytuacji, gdy żądanie w tym względzie złożyło .Stowarzyszenie "Z" z siedzibą w R. Dalej odwołująca zarzuciła naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zawarte w hipotezie normy prawnej wynikającej z tego przepisu umożliwiające zastosowanie wskazań wynikających z jej dyspozycji oraz art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez zastosowanie pomimo spełnienia przez spółkę wymagań określonych w art. 59 ust. 1 oraz 57 ust. 1 - 4 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie na podstawie art. 142 kpa zaskarżono w całości postanowienie PINB w R. nr [...] z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania ze względu na niezaistnienie przesłanki wznowieniowej i ze względu na fakt, iż organ I instancji w uzasadnieniu tego postanowienia przesądził, iż przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie. Pismem z dnia 16 lipca 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zwany [...]WINB) zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych w sprawie dowodów. Po rozpoznaniu odwołania [...]WINB, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 8 kpa oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, decyzją dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości podzielając stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie uchylenie przez Wojewodę [...] (decyzją z dnia [...] r. znak: [...]) decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] i umorzenie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W sytuacji bowiem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, następnie uchylonej, przyjmuje się, że postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na użytkowanie było wadliwe i wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Dalej wyjaśnił, że inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, nie może być jednak traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę, a zatem nie ma do niego zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że zrealizowana przez niego inwestycja nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zastosowano art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji wyjaśniając, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB w R z dnia [...] r., nr [...] będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, stanowią przepisy art. 55 - 59a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 59 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodniez ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. A zatem organ dokonując kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest zbadać wszystkie kwestie, o których mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W konsekwencji PINB w R. po uchyleniu w ramach postępowania wznowieniowego swojej decyzji z dnia [...] r., nr [...], zobowiązany był ponownie rozpatrzyć wniosek inwestora z dnia 25 października 2012r. o pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji. Jednakże z uwagi na fakt, iż kontrolę obowiązkową wyszczególnioną w przepisie -art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy zawsze przeprowadzać przez pryzmat ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, w niniejszym postępowaniu PINB w R. nie był w stanie przeprowadzić kontroli obowiązkowej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż jak wspomniano powyżej Wojewoda [...] uchylił pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. To oznacza, że decyzja ta przestała wywoływać skutki prawne i tym samym inwestor nie może korzystać z praw jakie z niej wynikają, a w szczególności na jej podstawie nie może wnioskować o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowania. W ocenie organu odwoławczego PINB nie miał podstaw by zbadać zgodność przedmiotowej inwestycji z projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno- budowlanym, które stanowią integralną część uchylonego pozwolenia na budowę, a tym samym nie był uprawniony do zastosowania przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wydania określonej w nim decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołującej dotyczących naruszenia przepisów art. 6, 8, 9,10 § 1, 40 § 2 i 64 § 2 kpa, organ II instancji uznał je za bezzasadne wskazując, że zarzut ten może odnieść skutek, jeżeli strona wykaże, że naruszenie takie uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w omawianej sprawie skarżąca spółka nie wskazała jakich czynności procesowych nie mogła dokonać w skutek niezawiadomienia jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dalej podkreślono, że skarżąca spółka pomimo wskazanych nieprawidłowości w doręczeniu jej zaskarżonej decyzji, wniosła od niej w sposób prawidłowy odwołanie. Ponadto zaznaczono, że uchybienie to zostało konwalidowane przez organ, który pismem z dnia 16 lipca 2015r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem organu odwoławczego za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 8, 146 § 2 i 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 57 ust. 1-4 oraz 59 ust. 1, 5 ustawy Prawo budowlane, w niniejszej sprawie wystąpiła bowiem przesłanka wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją PINB w R. z dnia [...] r., określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i umorzenie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, która jednocześnie spowodowała konieczność uchylenia decyzji PINB w R. z dnia [...] r., nr [...], wykluczyła możliwość wydania nowego pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego za nietrafiony należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 147 kpa, gdyż organ I instancji na podstawie powyższego przepisu był uprawniony do wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania, nawet jeżeli wniosek o wszczęcie z urzędu tego postępowania złożyło ww. Stowarzyszenie "Z" z siedzibą w R. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stronom postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor, zaś niniejsze postępowanie wznowieniowe dotyczy właśnie decyzji będącej końcowym etapem procesu inwestycyjnego prowadzonego na podstawie pozwolenia na budowę a nie postępowania legalizacyjnego czy naprawczego, a jedynie wtedy, zgodnie ze wskazaniami judykatury, krąg stron postępowania w sprawie w sprawie pozwolenia na użytkowanie ustala się w oparciu o art. 28 kpa. PINB w R. nie wydał postanowienia na podstawie art. 31 § 1 kpa, w związku z czym brak podstaw, aby ww. stowarzyszenie brało udział na prawach strony w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o stwierdzenie jej niewykonalności na podstawie art. 152 powołanej ustawy, a ponadto o zwrot kosztów postępowania od organu na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku z art. 209 p. tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka w zasadzie powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez niezastosowanie oraz art. 15 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organ I instancji w sposób całościowy, kompleksowy, zwłaszcza z pominięciem kwestii, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. została wydana z pozbawieniem skarżącej możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. t9 Na rozprawie, która odbyła się w dniu 23 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB) z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], podjętą w wyniku wznowienia postępowania, którą organ ten uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej firmie "A" sp. z o.o. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...],znak: [...], którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "A" Sp. z o.o. dla inwestycji pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki "A" Sp. z o.o. o oznaczeniu RAC 2011_A, znajdującej się na działce nr [...] w R. w rejonie ulicy [...] i umorzył postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W następstwie tego orzeczenia PINB decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 5 pr. bud., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją [...]WINB, uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie ww. masztu stacji bazowej telefonii komórkowej oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 10 października 2006 r., II GSK 156/06 (LEX nr 276701) "Językowy sens pojęcia "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem "na podstawie" co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego"). Wskazuje się przy tym, że nie dotyczy to każdego związku, lecz związku koniecznego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości taki właśnie konieczny związek między pozwoleniem budowalnym a pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego, którego przedmiot stanowi inwestycja realizowana na podstawie tegoż pozwolenia budowlanego. Nie można bowiem, logicznie rzecz biorąc, wydać pozwolenia na użytkowanie o ile wcześniej nie było pozwolenia budowlanego. Tezę taka potwierdza analiza postanowień art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a pr. bud. w kontekście obowiązkowej kontroli, przeprowadzanej przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, w trakcie której właściwy organ sprawdza m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie m.in. charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Wobec tego organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż uchylenie pozwolenia na budowę, w ramach którego zatwierdzono także projekt budowlany, wypełnia hipotezę art. art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. i stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodne z prawem pozostaje także rozstrzygnięcie dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, z tych samych przyczyn, z których uchylono wcześniejsze pozwolenie. Nie jest bowiem możliwe ze względu na stan samowoli budowlanej zalegalizowanie w tej formie budowy tego obiektu. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. Uchybienia natury procesowej wskazywane przez pełnomocnika Skarżącej (138 §1, 6,8,9 , 10 §1 40 §2, 64 § 2, 146 § 2, 147 i 15 k.p.a.) albo nie są trafne, albo też nie miały wpływu na wynik sprawy. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące prawa materialnego ( art. 59 ust. 5 pr. bud, 145 §1 pkt. 8 k.p.a.) ze względu na zaistnienie przesłanki wznowieniowej i tym samym podstawy do uchylenia udzielonego pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] r. i odmowy udzielenia nowego pozwolenia. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił – jak w wyroku.