II SA/Gl 970/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 maja 2025 r. nr NWXIV.7581.3.4.2025 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę.

Prezydent Miasta T. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 3 kwietnia 2025 r., nr [...], sygn. [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 16 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a.") i art. 96 ust. 1b, art. 136-138, art. 140, art. 142, art. 216-217 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (podany publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; aktualny: Dz. U. z 2026 r. poz. 399, w skrócie: "u.g.n."), zatwierdził podział nieruchomości, stanowiącej własność Powiatu W. (dalej w skrócie: "Powiat"), położonej w [...] przy ul. [...] , obejmującej dotychczasową działkę nr [...] o powierzchni 5505 m² (jako część dawnej działki nr [...] ), na nowe cztery działki o numerach: [...] , [...] , [...] , [...] wraz z wykazem zmian gruntowych (pkt I sentencji i załącznik nr 1), oraz orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] , o łącznej powierzchni 4.715 m² na rzecz [...] , wyszczególnionych kolejno z imienia i nazwiska oraz ułamkowej części - spadkobierców M. i A. K. (pkt II. 1.), a także zobowiązał 16-tu nowonabywców, wyszczególnionych z imienia i nazwiska oraz wskazanej kwoty, do zwrotu odszkodowania w łącznej wysokości 757.549,00 - zł. na konto obecnego właściciela, tj. Powiatu (pkt II. 2-3.) wraz z dodatkowymi warunkami (zawartymi w pkt II. 4-6.), jak również odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] , obejmującej w granicach dawnej własności część działki nr [...] o powierzchni 524 m². W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia 20 lipca 2007 r. został wyznaczony do rozpatrzenia wniosku A. K. i spadkobierców M. K. o zwrot nieruchomości, stanowiącej aktualnie własność Powiatu, położonej w [...] przy ul. [...] , obejmującej działki oznaczone pierwotnie numerami: [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] , o łącznej powierzchni 13, 4878 ha, w związku z tym wszczął postępowanie zakończone niniejszą decyzją oraz szczegółowo opisał etapy postępowania i przyczyny tak długiego jego prowadzenia. Podał, że wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 31 października 1968 r., nr [...] , wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. , na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, której integralną częścią była mapa sytuacyjno-wysokościowa. Mapa ta precyzuje, że działki nr [...] , nr [...] i nr [...] znajdują się poza projektowanym osiedlem mieszkaniowym [...] którego granice zostały zaznaczone czerwoną linią. Są położone na południe od projektowanego osiedla, a od jego granic oddziela je droga, określona na tej mapie jako [...], Jest to dzisiejsza ulica [...] . Poza tym na mapie zaznaczone jest usytuowanie projektowanego osiedla [...] względem sąsiadujących osiedli, tzn. od wschodu osiedle sąsiaduje z terenem osiedla [...] , a na północnym wschodzie znajduje się teren osiedla [...] Wschodnią granicę osiedla [...] stanowi droga, dzisiejsza ulica [...] , która jednocześnie oddziela projektowane osiedle od osiedli sąsiadujących, zapewniając dogodny dojazd do wszystkich trzech osiedli zaznaczonych na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Z mapy nie wynika jednak wizja zagospodarowania terenu wnioskowanych do zwrotu działek. Prezydent Miasta T. podkreślił, że w przypadku wnioskowanych działek doszło do wywłaszczenia nieruchomości "z przekroczeniem granicy planu". W analizowanym stanie faktycznym cel wywłaszczenia określony został jako "budowa osiedla mieszkaniowego" - przy czym w treści decyzji PWRN w K. z dnia 8 kwietnia 1969 r., nr [...] wskazano, że chodzi o konkretne osiedle mieszkaniowe, cyt.; "przedmiotowa nieruchomość jest wnioskodawcy niezbędna na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] r., wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. .", która określała teren, na którym przedmiotowe osiedle miało powstać, a także wstępne rozplanowanie na tym terenie (w jego granicach) budynków i innych obiektów budowlanych, obiektów infrastruktury, czy zieleni. Jak ustalono w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, działka nr [...] położona jest wzdłuż ulicy [...] . W terminie dokonania pierwszych oględzin tej nieruchomości, tj. dnia 29 listopada 2007 r. znajdowała się na niej niska zabudowa usługowa, a w jej południowej części znajdowały się drzewa (samosiejki). Bardziej szczegółowy opis stanu faktycznego znajduje się w protokole z oględzin z dnia 15 grudnia 2014 r. W dokumencie tym wskazano, że działka nr [...] w części objętej roszczeniem o zwrot pozostaje ogrodzona, a wzdłuż ulicy [...] zabudowana jest niskimi budynkami różnego rodzaju (murowanymi lub z prefabrykatów), które wykorzystywane są na cele usługowe (zakład pogrzebowy, sprzedaż zniczy, itp.), a jej centralna część wykorzystywana jest jako skup złomu. Teren nieruchomości jest wyasfaltowany. Na podstawie wyciągu głównego z matrykuły miasta J. z 1968 r. wynika, że w momencie wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość w jej aktualnych granicach (tj. obszar odpowiadający działce nr [...] , a wcześniej działce nr [...] ) stanowiła teren rolniczy, niezabudowany, użytkowany jako rola lub/i łąka. W kwestii zagospodarowania nieruchomości w pierwszych latach po dokonaniu jej wywłaszczenia, w aktach sprawy znajdują się kopie zdjęć lotniczych wykonanych w 1971 r., będące w zasobie Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, z których wynika, że przedmiotowa działka była wówczas wykorzystywana m.in. jako skład budowlany pod budowę sąsiednich osiedli mieszkaniowych. Z oświadczenia Starosty W. zawartego w piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...] wynika, że "teren przedmiotowej działki służył jako baza pod budowę osiedla mieszkaniowego, na której składowane były materiały budowlane potrzebne do budowy". Starosta wniósł ponadto o przesłuchanie wskazanych świadków, których listę liczącą 25 nazwisk przesłał przy piśmie z dnia 8 lipca 2015 r. - na okoliczność sposobu zagospodarowania działki po wywłaszczeniu. Załącznikiem do pisma z dnia 8 lipca 2015 r. było pisemne oświadczenie jednego z wymienionych świadków - J. B. . Świadek ten wskazał, że w latach 1968 - 1990 teren przy ul. [...] należał do Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego w R. , które w 1973 r. zostało przekształcone w K. w R. . Przedsiębiorstwo to "było generalnym wykonawcą budowy bloków mieszkalnych na terenie miasta J. ". Ponadto, że od dnia 15 lipca 1968r. pracował po drugiej stronie ulicy [...] . Na nieruchomości znajdowały się według jego wiedzy baraki magazynowe, gdzie pracownicy przyjeżdżali po materiały, które pobierali na budowę bloków na terenie J. , a teren stanowił "zaplecze dla przedsiębiorstw budujących osiedla mieszkaniowe". Poza W [...] . , przekształconym w K. [...] w R. , mieściły się tam również biura inspektorów nadzoru, Przedsiębiorstwo [...] z B. oraz G. [...]. Świadek Z. K. - kierownik Zespołu Budów w [...] w latach 1979 - 1991, zeznał, że na działce nr [...] "w latach 1969 - 1979 znajdowało się tam kierownictwo zespołu budów w [...] K. [...] w R. ". Wskazał on również, że na tym terenie znajdowało się zaplecze socjalne dla załogi, zaplecze kotłowni dla ogrzewania tych budynków, zaplecze biurowo-magazynowe oraz magazynowe na materiały i kruszywa sypkie, a także na materiały łatwopalne. Z terenu tego korzystał K. w R. , który to zaplecze wybudować miał dla własnych potrzeb związanych z budową miasta J. . W charakterze świadków, na okoliczność zagospodarowania działki nr [...] w pierwszych latach po wywłaszczeniu, przesłuchane zostały osoby mieszkające wówczas w sąsiedztwie tego terenu. J. H. wskazał, że w latach 1969 - 1979 znajdowały się tam baraki, kontenery i gruzowisko, a teren był wykorzystywany przez przedsiębiortwo "budujące bloki w J. ". J. F. oświadczyła, że "w 1970 r. na przedmiotowym terenie były składowane materiały budowlane (płyty, rury, piasek, żwir i inne), który były wykorzystywane do budowy bloków". J. R. wskazał, że "to było składowisko (hałdy) materiałów budowlanych (rury, materiał na podsypkę). To było zaplecze firmy budującej J. ". Świadek J. W. zeznała z kolei, że znajdowały się tam [...], a także "[...], [...] i to podlegało pod [...] budowlankę. Na tym terenie było w pobliżu gruzowisko, składy materiałów budowlanych do budowy bloków". Według R. K. na wskazanym terenie znajdowało się przedsiębiostwo budowlane, baraki i składowisko materiałów budowlanych i rur betonowych, na dowód czego okazał fotografię pochodzącą ze zbiorów prywatnych. Widać na nim teren porośnięty wysoką trawą i pojedynczymi drzewami oraz gruzowisko - składowisko odpadów pobudowlanych. Do akt sprawy pozyskano również archiwalną dokumentację K. [...] w R. , m.in. pisma: adresowane do Urzędu Miejskiego w J. z dnia [...] r., znak [...], w którym wskazano, że "w wyniku przeprowadzonej lustracji stanu posiadania zapiecz magazynowych i obiektów administracyjnych" została podjęta decyzja o "odsprzedaży półstałych obiektów magazynowych zlokalizowanych w J. przy ul. [...] (...) parcela nr [...]" (z załączonego wyrysu z mapy ewidencji gruntów wynika, że chodzi o parcelę nr [...]); z dnia [...] r., znak [...], w którym potwierdzono, że K. zajmuje "część nieruchomości gruntowych położonych na terenie J. przy ulicy [...] , a mianowicie z parceli [...] (...)", natomiast prawo użytkowania tego terenu zostało mu przekazane jako "generalnemu wykonawcy całemu programu budownictwa w rejonie miasta J. na okres realizacji tegoż budownictwa z przeznaczeniem na zaplecza techniczne i składowiska elementów wielkopłytowych; z dnia [...] r., znak [...], w którym wskazano, że zbędne tereny i zaplecza magazynowo-administracyjne znajdujące się przy ul. [...] zostały przekazane m.in. na rzecz Dyrekcji Rejonu Dróg Publicznych w R. (konkretnie chodzi o teren późniejszej działki nr [...] ). W aktach sprawy znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia 25 lipca 1990 r. (numer nieczytelny) o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, m.in. na działkę nr [...] o powierzchni 0,5585 ha, w celu uregulowania stanu terenowo-prawnego. Z wyciągu głównego z wykazu zmian gruntowych z roku 1990 wynika, że działka nr [...] została przekazana Rejonowi Dróg Publicznych. Z tego też materiału dowodowego wynika, że zabudowania, znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, powstały w pierwszych latach po wywłaszczeniu. Aktualnie są one dzierżawione osobom trzecim, tj. A. i Z. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] "), A. B. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] ) i D. M. . Z uwagi na treść art. 138 § 2 u.g.n. osoby te zostały uznane za strony niniejszego postępowania, bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości skutkować będzie wygaśnięciem umów dzierżawy z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna, zatem dotyczy ich interesu prawnego, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat. Zarzucił naruszenie art. 7-8, art. 28, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 136 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 137 i art. 217 ust. 2 u.g.n., poprzez nie zapewnienie czynnego udziału w sprawie i naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym słusznego interesu obywateli, oraz zasady zaufania obywateli do organów Państwa, jak też wadliwe uznanie wnioskodawców, wymienionych w pkt II sentencji, za strony postępowania i błędne uznanie, że część nieruchomości objętej postępowaniem stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, faktycznie dokonanym przed dniem 5 grudnia 1990 r. (decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 8 kwietnia 1969 r.). Stąd też odszkodowanie winno być zwaloryzowane, do wysokości nie większej niż 50% wartości aktualnej nieruchomości, a nie ograniczone do zwrotu odszkodowania, zgodnie z treścią art. 217 ust. 2 u.g.n. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Powiat domagał się uchylenia decyzji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta T. do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczył, że nie odniesiono się w rozstrzygnięciu do ewentualnych okoliczności działających na korzyść Powiatu. Zwłaszcza w operacie szacunkowym z roku 2024 nie uwzględniono zabudowy części nieruchomości budynkami o funkcji magazynowo-usługowej, ale przyjęto, że jest to nieruchomość budowlano-rolna. W dniu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa była ona zabudowana budynkiem mieszkalnym i towarzyszącymi obiektami o funkcji mieszkalnej, jednak do określenia jej wartości rynkowej wówczas przyjęto i oszacowano, że jest niezabudowana a do porównania wyznaczono nieruchomości niezbudowane, budowlano-rolne. Natomiast aktualnie w dacie zwrotu podano ją jako nieruchomość zabudowaną o funkcji magazynowo-usługowo-handlowej. Dodatkowo z zeznań świadków wynika, że nieruchomość stanowiła zaplecze do składowania materiałów budowlanych do budowy osiedla mieszkaniowego, oraz miejsce postoju maszyn, urządzeń i samochodów. Do dnia dzisiejszego istnieje na niej budynek socjalno-administracyjny, magazyny, wiata wraz z terenem utwardzonym oraz ogrodzenie. Stąd też cel wywłaszczenia został zrealizowany na potrzeby przedsiębiorstw budujących osiedle mieszkaniowe. Jednocześnie zauważył, że decyzja objęta odwołaniem została doręczona pełnomocnikowi Powiatu, tj. Dyrektorowi Powiatowego Zakładu Zarządzania Nieruchomościami w W. bez uprzedniego z urzędu potwierdzenia, czy to pełnomocnictwo udzielone w dniu 30 czerwca 2011 r. nadal istnieje, a wiadomym jest, że wygasło ono z chwilą rozwiązania z tym pełnomocnikiem umowy o pracę. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 30 maja 2025 r., nr NWXIV.7581.3.4.2025, wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a, art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137, art. 138 ust. 2, art. 140, art. 141 ust. 2, art. 142, art. 216, art. 217 ust. 2 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 3 kwietnia 2025 r. oraz dodatkowo orzekł o zabezpieczeniu wierzytelności Powiatu, poprzez ustanowienie hipoteki, na kolejno wymienionych udziałach 61 osób wskazanych z imienia i nazwiska wraz z kwotą, w nieruchomości położonej w [...] , oznaczonej po podziale jako działki nr [...] i nr [...] . Zdaniem Wojewody, powołane przez Prezydenta Miasta T. dokumenty zostały analizowane łącznie i wskazują cel, na który miało nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Jednocześnie na tym terenie nigdy nie został zrealizowany żaden element osiedla [...] . Zebrany materiał dowodowy wskazuje jedynie, że teren ten na przestrzeni lat był przydatny (stanowił tzw. "zaplecze") dla wielu podmiotów związanych z różnymi inwestycjami budowlanymi na terenie miasta, czego jednak nie można utożsamiać ze zrealizowaniem na nim (jednoznacznie wskazanego) celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] . Tym samym teren ten jako zbędny na cel wywłaszczenia winien podlegać zwrotowi. Na spornym gruncie nie powstały budynki osiedla mieszkaniowego ani związana z tym osiedlem infrastruktura. Na podstawie zgromadzonych dokumentów, w tym także powołanych wyżej pism K. w R. oraz w oparciu o treść zeznań świadków nie można stwierdzić, aby sporny teren służył wyłącznie realizacji celu wyraźnie wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Przeciwnie, z pisma K. z dnia 10 listopada 1989 r. (znajdującego się w aktach sprawy) wynika, że Rejonowa Dyrekcja Inwestycji w R. scedowała prawo użytkowania działek nr [...] (z której powstała działka nr [...] ) i nr [...] na rzecz "generalnego wykonawcy całego programu budownictwa w rejonie miasta J. na okres realizacji tegoż budownictwa". Również z zeznań ww. świadków wynika, że w latach 1969-1979 teren działki nr [...] był wykorzystywany przez wiele podmiotów związanych z ogólnie rozumianą budową miasta, a poszczególne firmy lokowały tam swoje zaplecza. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie K. [...] z dnia 21 sierpnia 1990 r., również znajdującego się w aktach sprawy, informującym Urząd Miejski w [...] , że "wobec faktu rezygnacji części inwestorów z dalszej realizacji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego oraz obiektów infrastruktury na terenie tamt. Miasta, K. ze wzgl. ekonomicznych przenosi swoje Kierownictwo Zespołu Budów jednostek organizacyjnych z terenu J. do W. Z tego powodu cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, a nieruchomość od samego początku nie była wykorzystywana, zgodnie z nim i w związku z powyższym powinna podlegać zwrotowi. Zgodnie z treścią art. 140 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie to podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n., nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Jeżeli zwrotowi podlega udział w wywłaszczonej nieruchomości albo w jej części, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do wielkości udziału. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone według powyższych zasad, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, przy czym określając wartość nieruchomości przyjmuje się jej stan z dnia wywłaszczenia oraz z dnia zwrotu, nie uwzględniając skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed 5 grudnia 1990 r. zwracają zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony dnia 14 grudnia 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. (uprawnienia zawodowe 5001), ustalona została wartość rynkowa prawa własności nieruchomości przeznaczonej do zwrotu, oznaczonej po podziale jako działki o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,4715 ha, według stanu na dzień wywłaszczenia i według stanu na dzień zwrotu. Biegła oszacowała wartość działek według stanu na dzień wywłaszczenia na kwotę 612.667,00 zł., a według stanu na dzień zwrotu na kwotę 1.515.098,00 zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości uległa więc zwiększeniu o 902.431,00 zł. i została przez biegłą określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej na podstawie analizy rynku lokalnego (gminy [...] ), gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe (tj. zgodnie ze stanem nieruchomości w dacie wywłaszczenia), w roku 2024. Z kolei, wycena wartości składnika budowlanego i roślinnego, istniejącego na działce została oszacowana jako wartość odtworzeniowa w podejściu kosztowym, metodą odtworzeniową. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2938/14). Jeżeli operat szacunkowy spełnia wymogi formalne, organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia jego ustaleń. Poza zakresem analizy jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości, bowiem biegły dysponuje swobodą w tym zakresie. Organ prowadzący postępowanie powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/GI 969/17). Przedmiotowy operat szacunkowy został przez Wojewodę Śląskiego oceniony jako spełniający wymogi formalne opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, bowiem został sporządzony z należytą starannością oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. przepisami u.g.n. i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), oraz może stanowić dowód w postępowaniu. Jednocześnie zwrotowi podlega jedynie część wywłaszczonej nieruchomości, dlatego dokonano waloryzacji kwoty ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania w przeliczeniu na 1 m² odpowiadającej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, tj. 848.347,96 zł., za 34.878 m² powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, co daje wynik 6,29 zł/m² x 4.715 m² (suma powierzchni działek przeznaczonych do zwrotu, tj. nr [...] i nr [...] ). Uzyskana w ten sposób kwota (29.657,35 zł.), po jej waloryzacji i denominacji, wynosi 23.304,13 zł. (po uwzględnieniu wskaźników wzrostu towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez GUS za miesiące marzec i kwiecień 2025 r.). W analizowanym przypadku doszło do zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, o kwotę 902.431,00 zł. W związku z tym faktem, odszkodowanie winno zostać powiększone o tę kwotę. W ślad za aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zwiększenie wartości powiększające wartość odszkodowania może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1367/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 826/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2019 r. w sygn. akt II SA/Kr 936/19). W ocenie Wojewody Śląskiego nakłady poczynione na nieruchomości bezpośrednio po wywłaszczeniu wskazują na ich związek z realizacją celu wywłaszczenia. Na przedmiotowej nieruchomości funkcjonowało bowiem zaplecze budowlane, które służyło do przechowywania materiałów i sprzętu, a także stanowiło siedzibę dla podmiotów biorących udział w budowie kilku sąsiednich osiedli mieszkaniowych, w tym również osiedla mieszkaniowego [...] . Zaplecze budowy funkcjonowało na wskazanym terenie przez okres około 10 lat. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę jej całokształt, uznać należy, że tak duże przedsięwzięcie jak budowa kilku osiedli mieszkaniowych, wymagało stworzenia w ich sąsiedztwie bazy dla podmiotów zaangażowanych w ich budowę, a także składowiska sprzętu i materiałów. Bez wątpienia takiego zagospodarowania wspomnianego terenu, w założeniu mającego funkcjonować okresowo (w czasie realizacji przedsięwzięcia), nie mogła przewidywać żadna decyzja o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego, bowiem decyzja taka wskazywała na usytuowanie w przestrzeni obiektów stałych, mających tworzyć zorganizowaną całość społeczno-użytkową. Zaplecze budowy - czy to konkretnego osiedla czy zespołu osiedli mieszkaniowych - siłą rzeczy nie mogło wpisywać się w ten schemat. Z dużym prawdopodobieństwem więc, biorąc pod uwagę również znaczny upływ czasu od wywłaszczenia nieruchomości (ponad 50 lat) i obowiązujące wówczas mniej sformalizowane standardy prawne, uznać można, że do wywłaszczenia terenu liczącego ponad 13 ha doszło jedną decyzją o wywłaszczeniu, bowiem stanowiła ona własność tych samych osób - M. K. i A. K. . Niemniej jednak, wyjątkowo szczegółowo określony w tej decyzji cel wywłaszczenia, nie pozwala na stwierdzenie, że na działkach przeznaczonych do zwrotu cel ten został zrealizowany, bowiem żaden element stanowiący zintegrowaną część osiedla mieszkaniowego [...] tam nie powstał. Powstało tam jednak zaplecze budowy tego osiedla i innych sąsiednich osiedli mieszkaniowych, co pozwala uznać, że poczynione tam wówczas nakłady miały ścisły związek z realizacją celu wywłaszczenia. Okoliczności te potwierdzili liczni świadkowie zeznający w niniejszej sprawie. To z kolei wymaga powiększenia kwoty zwracanego odszkodowania o kwotę stanowiącą zwiększoną jej wartość, stosownie do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z powyższym kwota odszkodowania podlegająca zwrotowi winna zostać określona jako suma kwoty proporcjonalnego zwaloryzowanego odszkodowania (23.304,13 zł.) i różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu (902.431,00 zł.). Suma ta wynosi więc 925.735,13 zł. Z uwagi jednak na treść art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Aktualna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 1.515.098,00 zł., a więc odszkodowanie podlegające zwrotowi nie powinno przekroczyć kwoty 757.549,00 zł. i na takim poziomie zostało ono określone. Zasada ograniczenia wysokości zwracanego odszkodowania dotyczy, wbrew literalnej treści ust. 2, również spadkobierców osób wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r. (por. G. Bieniek, M. Gdesz [w:] S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012). Wynika to z faktu, że z dniem 5 grudnia 1990 r. do treści ówczesnego art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadzono jednoznaczną dyspozycję, że "odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości", w miejsce poprzednio obowiązującego sformułowania, że "odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami". Formułując przepis art. 217 ust. 2 u.g.n., ustawodawca uwzględnił więc fakt, że przed tą nowelizacją wywłaszczenia nie były dokonywane za ekwiwalentnym odszkodowaniem. Na etapie zwrotu nieruchomości kwestia ekwiwalentności dotyczy rozliczeń związanych ze zwrotem odszkodowania uzyskanego w przeszłości przez poprzedniego właściciela nieruchomości w zamian za zwracaną nieruchomość. Zasada ta doznaje pewnych ograniczeń w przypadku nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych ustaw i w poprzednim ustroju politycznym. Przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi szczególny wyraz tej ochrony i wydaje się być efektem świadomości aktualnego ustawodawcy, że dokonywane w przeszłości akty wywłaszczenia nie były dokonywane za ekwiwalentnym odszkodowaniem. Mając na uwadze, iż na skutek orzeczenia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości następcy prawni jej byłych współwłaścicieli uzyskają określone udziały w prawie jej własności, prawidłowo osoby te zobowiązano do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania proporcjonalnie do wielkości przypadających im udziałów w tym prawie, wskazując w sentencji decyzji Prezydenta Miasta T. kwoty, do których zwrotu osoby te zostały zobowiązane, natomiast jej punkty II. 3-6 mają charakter jedynie informacyjny i nie stanowią władczego rozstrzygnięcia. Wykładnia językowa art. 141 ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że istnieje obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości, o czym Wojewoda Śląski orzekł w zaskarżonej decyzji. Zwrot nieruchomości jest uzależniony od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a to rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji uznać należy, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również chroniony interes Powiatu, który nieruchomość zwraca. W tym przypadku stworzenie realnej możliwości odzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania następuje, poprzez ustanowienie stosownego zabezpieczenia. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności, stosownie do art. 141 ust. 2 u.g.n. Z uwagi na nieuregulowanie tej kwestii Wojewoda Śląski uznał za niezbędne orzeczenie w tym zakresie w sentencji zaskarżonej decyzji. W skardze z dnia 23 czerwca 2025 r. Powiat zarzucił powyżej opisanej decyzji Wojewody Śląskiego naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kwestii, czy wszyscy uprawnieni lub ich spadkobiercy wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oraz wadliwe uznanie zbędności dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, jak również brak rozważenia naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, w tym z przesłuchania świadków i z dokumentów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i wstrzymania ich wykonania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi poddał w wątpliwość zasadność zwrotu nieruchomości z powodu jej pierwotnego wykorzystywania na cel wywłaszczenia, jako niezbędne zaplecze do budowy osiedla. Dopiero później po jego realizacji nieruchomość zmieniła przeznaczenie. Zdaniem Powiatu, dokonana przez organy obu instancji ocena narusza konstytucyjną zasadę ochronę praw nabytych, z punktu widzenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Powołując się na cytaty zaskarżonej decyzji podał, że "plan sytuacyjny" nie jest decyzją wywłaszczeniową i był sporządzany na pewien czas przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Sam "plan realizacyjny" nie pokrywa się z rzeczywistym zasięgiem inwestycji związanej z realizacją budowy osiedla mieszkaniowego. Natomiast budowa trwała przez okres około 10 lat. Odnosząc się do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zauważył, że z wnioskiem o zwrot nie wystąpili właściciele nieruchomości ale ich spadkobiercy i to najprawdopodobniej nie wszyscy, co daje podstawę do uznania, że powinna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie, bowiem wniosek o zwrot pochodzi od osoby nieuprawnionej a powinien od wszystkich współwłaścicieli. Dodatkowo, nieruchomość podlegająca zwrotowi w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie stanowi własności Skarbu Państwa, ale wchodzi w skład zasobu Powiatu. Z urzędu Sąd ma wiedzę, że w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Gl 919/23, połączonej ze sprawą o sygn. akt II SA/Gl 922/23, w dniu 3 stycznia 2024 r. został wydany wyrok, w którym ze względu na charakter naruszenia prawa procesowego nie odnoszono się do zarzutów dotyczących zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym realizacji celu wywłaszczenia, czy legitymacji osób ubiegających o zwrot, bowiem nie rozstrzygnięto o wydzieleniu działek, których bezpośrednio dotyczył zwrot (por. decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr [...] , oraz decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 22 maja 2023 r., nr [...] ). W odpowiedzi na skargę z dnia 24 lipca 2025 r. Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Sąd, podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą dalszych rozważań. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.g.n."), w jej Dziale VII Rozdziale 1 zawarte zostały Przepisy przejściowe. Jak wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy te stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79, powoływanej w skrócie jako: "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r."). W myśl tego ostatniego przepisu, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei, art. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., określał zakres przedmiotowy wywłaszczenia nieruchomości (cała nieruchomość lub jej część - ust. 1). Przywołana regulacja musi zostać uwzględniona w procesie oceny możliwości zwrotu wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości z uwagi na to, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia nieruchomości, która była wydana bądź zawarta w trybie przewidzianym w art. 6. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze i drugie u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 889/22 wskazał, że brzmienie art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. zostało nadane art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. 2019 r. poz. 801) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 14 maja 2019 r., a zmiana była spowodowana m. in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14, w którym Trybunał orzekł, że: "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." (publ. OTK-A 2015/7/101). Podniósł również, że w świetle powyższego, z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub ich spadkobierców, w zakresie wynikającym ze swojego udziału. W takim wypadku organ zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.) i gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). To, że prowadzi się w takiej sytuacji jedno postępowanie wobec wszystkich zgłoszonych żądań, nie oznacza, że roszczenie o zwrot nie jest podzielne. Wynika to wprost z art. 136 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że roszczenie niezgłoszone przez uprawnionego w odpowiednim czasie co do tego udziału wygasa. Ta materialnoprawna relacja pomiędzy uprawnionymi do żądania zwrotu, obecnie zasadniczo odmienna od poprzedniej (sprzed wyroku TK z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 i w jego konsekwencji zmiany ustawy dokonanej w maju 2019 r.), przekłada się też na uprawnienia procesowe stron postępowania zwrotowego. Jeśli obecnie roszczenie o zwrot jest w pełni samodzielne i podzielne, to konsekwentnie przyjąć należy, że interes prawny (art. 28 k.p.a.) w zaskarżeniu decyzji orzekającej o zwrocie lub odmowie zwrotu, każda ze stron biorących udział w postępowaniu ma tylko co do własnego udziału w roszczeniu. Zgodnie z tym poglądem, który Sąd orzekający podziela, otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie badanie przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11; 11 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2044/16; 28 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 648/08; 7 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1673/09; 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 330/13; 4 października 2013 r. sygn. I OSK 840/12). Nie ulega wątpliwości, że właściciele nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , obejmującej działki oznaczone pierwotnie numerami: [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] ; [...] , o łącznej powierzchni 13, 4878 ha, tj. A.K. i spadkobiercy M. K. wystąpili o jej zwrot, w związku z tym na podstawie postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 20 lipca 2007r. wszczęte zostało przez Prezydenta Miasta T. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, postępowanie zakończone między innymi zaskarżoną decyzją. Tym samym sformułowany w skardze zarzut dotyczący kwestii braku ustalenia, czy wszyscy uprawnieni (w tym spadkobiercy) wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości, nie zasługuje na uwzględnienie. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. (por. art. 136 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n.). W tym miejscu zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (publ. Dz. U. poz. 376) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bieg rozważanych terminów powinien być zarazem liczony dopiero od momentu wprowadzenia tych terminów do systemów prawnych, tj. w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. - od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - od dnia 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Wcześniej bowiem ustawodawca nie przewidywał podobnego ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1622/14 i wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12). Natomiast zgodnie z art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Taka jednak sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. W szczególności mając na uwadze treść art. 216 ust. 1 u.g.n., co do zasady nieruchomość może podlegać zwrotowi po uprzednim ustaleniu, że stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak słusznie podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. W tym miejscu należy odnieść się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14), i powtórzyć wyrażone w niej stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie aprobuje, że podstawą odmowy zwrotu nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek zwrotu z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., może być jej zbycie przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Z tego względu ocena, czy umowa przenosząca własność jest wadliwa (nieważna) z tego powodu, że nie zrealizowano obowiązku z art. 136 ust. 2 u.g.n., kieruje ku ewentualnej kolizji praw nabywcy z prawem powrotu poprzedniego właściciela, a ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane przez sąd powszechny, a nie przez sąd administracyjny. Trzeba wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu było załatwienie sprawy administracyjnej, to znaczy rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z wnioskiem. Sąd ma świadomość rozbieżności, które na tym tle pojawiały się w orzecznictwie sądowym do 2015 r. (np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1348/12, reprezentatywny dla poglądu o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z powodu zbycia jej podmiotowi trzeciemu, i idący w przeciwną stronę, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1054/07). Niemniej w odpowiedzi na zaistniałe rozbieżności pojawiła się w obrocie prawnym wskazana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 3/14). W ocenie Sądu Wojewoda Śląski ma rację, zwrot jest możliwy tylko wobec nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, a takim jest Powiat. Zarzut, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa a nie jednostki samorządu terytorialnego, nie ma znaczenia w świetle zasady jednolitości władzy i administracji państwowej w okresie PRL, ustanowionej Konstytucją PRL z 1952 r., i musi być traktowany z uwzględnieniem ówczesnych realiów ustrojowych. Z tej perspektywy nie jest potrzebne analizowanie, statusu podmiotu na rzecz którego realizowano wywłaszczenie. Nawet gdyby przyjąć, że w decyzji o wywłaszczeniu, i tak idzie o przeznaczenie związane z budową osiedla mieszkaniowego (i jego zapleczem), to przeprowadzone postępowanie nie naruszało ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury, w tym art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., bowiem merytoryczna decyzja Wojewody Śląskiego jest oparta na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły. Ponadto, Wojewoda Śląski jako organ odwoławczy zastosował się do zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., bowiem dokonał ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nawet sam rozmiar nieruchomości nie jest prawną przesłanką uniemożliwiającą jej zwrot, nie ma więc mowy o nadmiernym formalizmie, ani o naruszeniu zasady zaufania, bowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dopiero po ustaleniu, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n., następuje dokonywanie ustaleń co do celu wywłaszczenia i badanie przesłanki zbędności. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, wyłączając skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Opisany szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakres planowanej w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 8 kwietnia 1969 r. inwestycji wskazuje na brak realizacji zamierzonego celu, bowiem nieruchomość wówczas stanowiła zaplecze do składowania materiałów budowlanych do budowy osiedla mieszkaniowego, oraz miejsce postoju maszyn, urządzeń i samochodów, znajdujących się po drugiej stronie ulicy niż osiedle (obecnie noszącej nazwę [...] ). Zestawiając to z wykonanymi w trakcie realizacji inwestycji pracami, stwierdzić trzeba, że zaistniały określone ustawowo w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (opisanej na wstępie niniejszego uzasadnienia). Na jej obszarze nie powstała infrastruktura osiedla mieszkaniowego, które obecnie znajduje się wyłącznie po drugiej stronie ulicy (por. zebrane w sprawie dowody w tym zeznania świadków). Tym samym nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi, bowiem Powiat nie planuje budowy osiedla. Przepisy w tym zakresie są jasne i nie pozostawiają żadnego luzu decyzyjnego. W konsekwencji powyższych ustaleń za wadliwy należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. Analogiczne uwagi należy również podzielić w zakresie pozostałych zarzutów skargi. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty związane z nadużyciem prawa. Należy podkreślić, że wnioskodawcy żądając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym sprawy, w jakikolwiek sposób nie nadużyli przysługującego im prawa. Wynika to chociażby z konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności określonej w art. 64 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom Powiatu strony postępowania zostały oznaczone w taki sposób, że pozwala to na ich identyfikację (w szczególności mając na uwadze dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które nie pozostawiają wątpliwości w tej kwestii). Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów sformułowanych w stosunku do zaskarżonej decyzji odnoszących się do wydanego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Jak wynika z akt sprawy zwiększenie wartości nieruchomości może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Wskazany już wcześniej operat, po dokonaniu uprzedniej oceny jego wartości dowodowej i zgodności z przepisami obowiązującego prawa, stanowił podstawę wydania kontrolowanych obecnie decyzji. Lektura i szczegółowa jego analiza rozważanego dokumentu pozwala stwierdzić, że przedłożony operat jest jasny, logiczny i spójny oraz nie zawiera nieścisłości. Pozwala krok po kroku prześledzić tok rozumowania, w tym poszczególne etapy szacowania wartości nieruchomości i sformułowane na tej podstawie wnioski. Posiada wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) elementy takie jak: przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy opracowania operatu szacunkowego (formalne, materialnoprawne, metodologiczne, źródła danych merytorycznych), określenie dat istotnych dla wyceny, opis i określenie stanu nieruchomości. Na wycenianej nieruchomości nie doszło do zmniejszenia się lub też do zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, co wynika z akt sprawy oraz z informacji uzyskanych przez biegłego rzeczoznawcę. Skoro więc, jak oceniły organy obu instancji, rozważany operat jest wiarygodnym dowodem w sprawie, to mógł stanowić dostateczną podstawę wydania decyzji administracyjnej. Samo zakwestionowanie wartości nieruchomości, podlegającej zwrotowi ustalonej w przedmiotowej sprawie, w oparciu o obowiązujące przepisy jest niewystarczające do odrzucenia dowodu w postaci sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego. Jeżeli bowiem Powiat miał zastrzeżenia do sporządzonej wyceny, to mógł skorzystać z możliwości dokonania oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, w tym także okoliczności dotyczących potwierdzenia aktualności sporządzonego operatu szacunkowego. Uprawnienie takie wynika z art. 157 u.g.n., a możliwość skorzystania z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jako podstawy wydania decyzji (dotyczy to również kwestii rodzaju przyjętych do porównania nieruchomości i oceny otoczenia przedmiotowej nieruchomości). Skoro, w rozpatrywanej sprawie zaniechano skorzystania z takich ustawowych uprawnień, poprzestając na polemice z ustaleniami poczynionymi w oparciu o dostępne i wszechstronnie ocenione dowody, to uznać należy, iż brak jest dostatecznego uzasadnienia dla kwestionowania ustalonej wartości nieruchomości. W kontekście powyższego podkreślić należy, że zarzuty dotyczące aktualnej wartości, wynikającej z operatu szacunkowego, nawet gdyby uznać za słuszne, nie miałyby istotnego znaczenia dla sprawy. Kwota podlegająca zwrotowi była bowiem ustalana w oparciu wyliczenie wynikające z waloryzacji (art. 140 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n.). Wartość wyliczona w operacie ma jedynie pomocnicze znaczenie i jest ustalana w niniejszej sprawie jedynie na potrzebę tego, czy ustalona do zwrotu kwota nie przekracza połowy tej wartości. Kwota zwracanego odszkodowania nie jest bowiem równoznaczna z aktualną wartością rynkową nieruchomości. Za niezasadne należy uznać również twierdzenia, że w zaskarżonej decyzji nie dokonano ustaleń faktycznych związanych ze stanem nieruchomości na moment wywłaszczenia (por. uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Nie ulega wątpliwości, że aktualny jej stan odzwierciedlony jest w ewidencji gruntów i budynków oraz w treści księgi wieczystej, a także stanowi konsekwencją kolejnych jej podziałów. Końcowo zgodzić należy się ze stanowiskiem, że jeżeli Powiat posiadał istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, to powinien sam je przedłożyć. Wbrew temu co twierdzi organy orzekające w sprawie odniosły się do treści decyzji wywłaszczającej i oceniły ją zważywszy na zupełnie odmienne warunki prawnoustrojowe jej wydania, odpowiadające realiom przełomu l połowy ubiegłego wieku oraz specyfikę odniesienia się do celów wywłaszczenia wówczas wydawanych decyzji. W ocenie Sądu celujące w poprawność i aktualność operatu zarzuty nie mają podparcia w świetle art. 154-156 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Na podstawie art. 159 u.g.n. należy stwierdzić, iż operat szacunkowy powinien czynić zadość wymogom zawartym w przepisach wykonawczych, to znaczy w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Jeśli chodzi o operat i przeprowadzoną w nim analizę i wycenę nieruchomości szacowanych wskazać należy, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ ocenia zatem zupełność, logiczność i przydatność takiego dowodu. Organ nie jest jednak, co wymaga podkreślenia uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych. Podobnie kontroli sądowej podlega prawidłowość dokonanej przez organy oceny operatu szacunkowego, nie zaś wiadomości specjalne zawarte w operacie, co jest oczywiście związane z kwalifikacjami i wyspecjalizowaną wiedzą rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy jest bowiem dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające do odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a wymienione w jego § 2. Trzeba jednak zauważyć, że utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych na tle stosowania art. 10 § 1 k.p.a. ukształtowała pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05; 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1691/18; 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1022/17 i 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2908/17). To sama strona skarżąca, powołując się na zaniedbania w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych, w toku postępowania, powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła, i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Istotne jest przy tym podkreślenie, że nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi. Wynika to z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na etapie postępowania odwoławczego nie uzupełniono akt sprawy o nowe dowody, z którymi Powiat nie mógł się zapoznać w toku całego postępowania. Zaskarżona decyzja opiera się wyłącznie na okolicznościach już wiadomych stronom, a Powiat odwołując się nie zgłaszał w sprawie nowych wniosków dowodowych. Dlatego nie zostało wykazane, że takie uchybienie uniemożliwiło dokonanie takich czynności procesowych, które mogłyby zmienić tok postępowania i wpłynąć na jego wynik. Oprócz tego wskazane w skardze zarzuty wobec operatu szacunkowego w ocenie Sądu nie okazały się trafne. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a także w toku prowadzonego przez wiele lat postępowania, organy administracji nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego, w stopniu skutkującym uchyleniem ich rozstrzygnięć. Zważywszy na wyżej poczynione rozważania organy administracji publicznej obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia, jak też w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz niedokładnego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego. W obu decyzjach prawidłowo wskazano kryteria, którymi organy kierowały się wydając kwestionowane rozstrzygnięcia. W konsekwencji za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia omówionych powyżej przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.