II SA/Gl 951/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2023r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/1264/2023/4228 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 26 stycznia 2023r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 24 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PSW/41.5/1264/2023/4228 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy G. (dalej "organ pierwszej instancji") z 26 stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie dodatku węglowego. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania R. R. (dalej "skarżący") prawa do dodatku węglowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3-3d, ust. 16, art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 141; dalej "u.d.w.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że złożony przez skarżącego wniosek był kolejnym wnioskiem, w którym wskazano ten sam adres zamieszkania. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe użytkując parter domu jednorodzinnego. Odrębne gospodarstwo domowe na piętrze domu prowadzi syn skarżącego z rodziną. W budynku znajduje się jedno główne wejście od strony drogi dojazdowej do posesji, jeden licznik wody oraz jeden współdzielony kocioł na paliwo stałe. Licznik energii elektrycznej każda rodzina posiada swój. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego z 5 stycznia 2023 r. w terminie do 30 listopada 2022 r. nie zostały podjęte kroki formalne w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy. Skarżący nie przedłożył zaświadczenia o samodzielności lokalu, kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu lub kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego. Nie można mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej im funkcji. Nie została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 u.d.w. bowiem skarżący nie zamieszkuje samotnie w budynku jendorodzinnym. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania prawa do dodatku węglowego. W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie dodatku węglowego. Wyjaśnił, że zamieszkiwany przez niego lokal jest samodzielny, wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, posiada zespół izb przeznaczonych na pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Skarżący nie podjął kroków formalnego uregulowania odrębnego adresu tego lokalu, gdyż z informacji uzyskanych zarówno w urzędzie gminy, jak i starostwie powiatowym wynika, że lokalowi nie zostanie nadany oddzielny numer porządkowy. Nie nadaje się bowiem odrębnych numerów porządkowych dla poszczególnych kondygnacji budynków. Ciągi komunikacyjne, zgodnie z przepisami prawa, nie są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Korzystanie z lokalu skarżącego zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z lokalu syna skarżącego. Oba lokale są wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku i każdy z użytkowników ma swobodny dostęp do swojego lokalu bez konieczności korzystania z lokalu innego mieszkańca. W decyzji nie wskazano podstawy prawnej, z której wprost wynikałby obowiązek formalnego wydzielenia lokalu i nadania odrębnego adresu. Skarżący podkreślił, że jest wdowcem, posiada własne źródło utrzymania oraz zamieszkuje i gospodaruje w samodzielnym lokalu znajdującym się na parterze budynku, a zatem spełnia przesłankę z art. 2 ust. 2 u.d.w. Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy, uznając zarzuty odwołania za bezzasadne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał ustalenia wywiadu środowiskowego. Kolegium zwróciło uwagę, że z ustaleń tych wynika, że do 30 listopada 2022 r. skarżący nie podjął prawem wymaganych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Potwierdza to także złożone przez skarżącego oświadczenie z 5 stycznia 2023 r. Skarżący nie spełnia przesłanek ustawowych do przyznania dodatku węglowego, a tym samym decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na utrzymanie w mocy. W skardze na decyzję Kolegium skarżący wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił powierzchowną weryfikację przez organy obu instancji jego wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Weryfikacja wniosku o dodatek węglowy sprowadzała się jedynie do ustalenia kwestii związanych z podjęciem kroków formalnych celem ustalenia odrębnego adresu dla lokalu skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił te same argumenty co w odwołaniu od decyzji Wójta. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że organ odwoławczy złożył wniosek o zastosowanie tego trybu postępowania, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zasady i tryb przyznawania dodatku węglowego, w tym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego regulują przepisy u.d.w. W sprawach nieuregulowanych w u.d.w. stosuje się przepisy k.p.a. (art. 3 ust. 3 u.d.w.). Zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Stosownie do art. 2 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Przy czym przez gospodarstwo domowe w myśl art. 2 ust. 2 u.d.w. należy rozumieć osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Wyjątki od zasady wynikającej z art. 2 ust. 3a i 3b przewidują obowiązujące od 3 listopada 2022 r. (na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. Przepisów art. 2 ust. 3a i 3b nie stosuje się do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W takiej sytuacji gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.). Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy należy wskazać, że skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego 29 listopada 2022 r. Wniosek skarżącego o wypłatę dodatku węglowego został złożony jako kolejny wniosek na ten sam adres miejsca zamieszkania. Dodatek węglowy został przyznany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy dla gospodarstwa domowego mającego taki sam adres zamieszkania jak adres podany we wniosku skarżącego. W ramach wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi jednosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje pomieszczenia mieszkalne na parterze budynku jednorodzinnego, który znajduje się pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Pomieszczenia zajmowane przez gospodarstwo domowe skarżącego obejmują trzy pokoje, kuchnię i łazienkę. Wejście główne do budynku jest jedno, od strony drogi dojazdowej do posesji. Na wprost wiatrołapu znajduje się klatka schodowa, która prowadzi do przestrzeni mieszkalnej skarżącego. Po prawej i lewej stronie wiatrołapu są pomieszczenia mieszkalne skarżącego na parterze domu. Pomieszczenia mieszkalne skarżącego są ogrzewane ze współdzielonego źródła ciepła, tj. kotła na paliwo stałe opalanego węglem i paliwami węglopochodnymi. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej ww. źródło ogrzewania zostało 30 kwietnia 2022 r. zgłoszone do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. Odrębne gospodarstwo domowe prowadzi syn skarżącego, który zamieszkuje wraz z rodziną na piętrze domu jednorodzinnego. W zakresie przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. ustalono, że brak jest odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Ustalenie to oparto na oświadczeniu z 5 stycznia 2023 r., które to oświadczenie skarżący złożył w ramach wywiadu środowiskowego. Z oświadczenia tego wynika, że skarżący do 30 listopada 2022 r. nie podjął żadnych kroków prawnych w celu wyodrębnienia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że nie można mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej im funkcji oraz przywołał wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Kr 340/21 dotyczący cechy samodzielności lokalu w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali z 24 czerwca 1994 r. Tym samym organ pierwszej instancji stwierdził, że pomieszczenia mieszkalne zajmowane przez skarżącego nie stanowią samodzielnego lokalu z uwagi na brak wydzielenia ciągów komunikacyjnych trwałymi ścianami i przypisania ich do lokalu skarżącego. Uznając, że skarżącemu nie przysługuje dodatek węglowy z uwagi na brak cechy samodzielności zajmowanych przez skarżącego pomieszczeń mieszkalnych, organy dokonały błędnej interpretacji przepisu art. 2 ust. 3d u.d.w. i w konsekwencji nieprawidłowej subsumpcji normy prawnej wynikającej z ww. przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić należy, że w art. 2 ust. 3d u.d.w. jest mowa o "zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych". Skoro ustawodawca nie posłużył się ani pojęciem samodzielności lokali mieszkalnych ani pojęciem odrębnej własności lokali mieszkalnych to przez odrębność lokali należy rozumieć odrębność w sensie funkcjonalnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Lublinie z 1 czerwca 2023 r., II SA/Lu 158/23; wyrok WSA w Szczecinie z 22 czerwca 2023 r., II SAB/Sz 45/23 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (ustalenia wywiadu środowiskowego oraz wyjaśnienia skarżącego zawarte w pismie z 28 listopada 2023 r.) wynika, że lokal, który zajmuje skarżący, wydzielony jest trwałymi ścianami w obrębie budynku, składa się z trzech pokoi oraz pomieszczeń pomocniczych, tj. łazienki i kuchni. Lokal ten stanowi miejsce zaspokajania potrzeb jednoosobowego gospodarstwa domowego prowadzonego przez skarżącego. Syn skarżącego prowadzi odrębne gospodarstwo domowe na piętrze budynku jednorodzinnego. Skarżący i jego syn gospodarują zatem odrębnie, a jedynie współdzielą ciągi komunikacyjne (wiatrołap, klatkę schodową) i źródło ciepła. Skarżący ma do zajmowanego przez siebie lokalu swobodny dostęp, a korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z lokalu syna skarżącego. Lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego jest zatem lokalem odrębnym funkcjonalnie. Konieczność korzystania ze wspólnej klatki schodowej, wiatrołapu czy źródła ciepła nie przekreśla istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem. Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały także przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. uznając, że brak podjęcia kroków formalnych prowadzących do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do 30 listopada 2022 r. skutkuje odmową przyznania skarżącemu dodatku węglowego. W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego). Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23 – opubl. w CBOSA). Ten sposób wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. potwierdzają także wyniki wykładni celowościowej. Wskazuje się, że kolejne nowelizacje u.d.w. świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r.. II SA/Gl 210/23, opubl. w CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. obowiązują od dnia 3 listopada 2023 r., a brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach dotyczy maksymalnie terminu 30 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu, poważne wątpliwości budzi obowiązek dokonania powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Zgodzić się należy ze skarżącym, że brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania może wynikać z obiektywnych przyczyn, niezależnych od strony. W szczególności brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Fakt, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy sprawia, że organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego, wystarczy oświadczenie strony albo też zaświadczenie z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., II SA/Łd 299/23, opubl. w CBOSA). Dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, należy zakwalifikować jako naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Wskutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną, nie dającą się logicznie uzasadnić w świetle całości materiałów zebranych w sprawie. Organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie informowały skarżącego o możliwości wykazania spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez złożenie oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Oświadczenie skarżącego złożone w trakcie wywiadu środowiskowego dotyczyło innej kwestii, tj. niepodjęcia kroków prawnych w celu wyodrębnienia lokalu mieszkalnego, a nie tego, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, jak określa tę przesłankę art. 2 ust. 3c u.d.w. Organy tym samym naruszyły wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyczyny z powodu których nie było możliwe ustalenie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu wskazane zostały w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący szczegółowo wyjaśnił, że w przypadku zamieszkiwanego przez niego lokalu nie jest prawnie możliwe uzyskanie odrębnego adresu. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego i nie przeanalizował kwestii możliwości ustalenia odrębnego adresu dla lokalu skarżącego w kontekście uregulowań u.w.l. i rozporządzenia. W konsekwencji organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, opubl. w CBOSA). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA). Z zasadą przekonywania ściśle się wiąże wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powielił stanowisko organu pierwszej instancji, nie odnosząc się do zarzutów odwołania, a także nie czyniąc jakichkolwiek własnych ustaleń w sprawie, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. W konsekwencji uchybienia art.15 k.p.a. doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd doszedł do przekonania, iż z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 3c u.d.w. oraz naruszenie wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, konieczne stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c, ust. 3d u.d.w., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).