II SA/Gl 948/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T. N. i J. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 maja 2023 r. nr SKO.OS/41.9/416/2022/11647/BL w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala sprzeciw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowice (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 2 maja 2023 r. nr SKO.OS/41.9/416/2022/11647/BL, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Powiatu [...] (dalej – Powiat), uchyliło w zakresie pkt 1 i 2 decyzję Wójta Gminy M. (dalej – organ I instancji, Wójt Gminy) z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] i przekazało w tym zakresie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem M. S. (dalej – Wnioskodawczyni), organ I instancji decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r.: 1) nakazał właścicielowi działki nr 1 obręb P., tj. Powiatowi [...], wykonanie w terminie do 30 września 2022 r. urządzenia zapobiegającego szkodom polegającego na utworzeniu na działce nr 2 nowego rowu odprowadzającego wody z rowów przydrożnych i rurociągu awaryjnego. Wskazał, że rów ten powinien przebiegać na południe od aktualnego przebiegu cieku na wskazanej działce kierującego się do [...]. Dokładny przebieg nowego rowu należy uzgodnić z właścicielem działki nr 2, a w celu zapewnienia sprawnego odprowadzenia wody należy stosować pochylenie podłużne dna rowu nie mniejsze niż 0,5 %; 2) nakazał właścicielowi działki nr 1 obręb P., tj. Powiatowi [...], przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie w terminie do 30 września 2022 r. zbudowanej ziemnej grobli w rowie przydrożnym uniemożliwiającej odpływ wód z odwodnienia ul. [...] na południe od działki nr 2 obręb P.; 3) nakazuję właścicielom działki nr 2 obręb P., tj. T. N. i J. N. (dalej – Skarżący), przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie w terminie do 30 września 2022 r. wykonanego muru tamującego spływ wody z rowów przydrożnych i z rurociągu awaryjnego do cieku przepływającego na działce nr 2 obręb P. W motywach decyzji wskazano, że do zmiany stanu wody na gruncie doprowadziły działania Skarżących, a także Starostwa [...]. Skarżący mianowicie zablokowali odpływ wody z rowu przydrożnego ul. [...]. Z kolei Starostwo dokonując remontu wspomnianej drogi w 2015 r. nie wybudowało urządzeń pozwalających na prawidłowe odprowadzanie wód z jej obszaru, co doprowadziło do spływania zanieczyszczonych wód do stawów rybnych Skarżących. Spowodowało to szkody na gruntach sąsiednich, tj. działce nr 3 stanowiącej własność Wnioskodawczyni oraz działce nr 4 należącej do W. K., w postaci zalania ich nieruchomości. Ponadto zanieczyszczone wody z obszaru drogi wprowadzane były do stawów hodowlanych zlokalizowanych na działce nr 2, stanowiącej własność Skarżących. Jednocześnie Wójt Gminy uznał, że zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianami stanu wody na gruncie, a powstałymi szkodami. W związku z tym przyjął, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm. – dalej u.p.w.). W odwołaniu z dnia 15 lipca 2022 r. Starostwo zakwestionowało decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązków określonych w jej sentencji w pkt 1 i 2. Zaznaczyło jednocześnie, że w przypadku uznania niedopuszczalności zaskarżenia decyzji w takim zakresie, neguje ono w całości pkt 1 i 2 decyzji i wnosi o ustalenie terminu realizacji wspomnianych obowiązków do dnia 31 lipca 2023 r. W jego uzasadnieniu wskazano, że w ramach remontu drogi nie dokonano pogłębienia rowów przydrożnych, a jedynie ich odmulenia, co nie stanowi o zmianie stosunków wodnych. Taki charakter – zdaniem Starostwa – ma natomiast zablokowanie przepływu wód przez Skarżących. W dalszej części odwołania wyjaśniono, że od dłuższego czasu Starostwo stara się wykonać odwodnienie pasa drogowego, co jednak przekraczało jego możliwości finansowe, a ponadto Skarżący nie wyrażali zgody na odprowadzenie wód przez ich nieruchomość. Obecnie, jak wskazano w odwołaniu, zmienili oni stanowisko w tej kwestii. Jednak przeprowadzenie procesu inwestycyjnego co do rozwiązań określonych w decyzji nie będzie możliwe w terminie w niej zakreślonym. Dlatego też wnieśli, aby został on ustalony do 31 lipca 2023 r. Kolegium decyzją z dnia 2 maja 2023 r. uchyliło w zakresie pkt 1 i 2 decyzję Wójta Gminy M. i przekazało mu w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na błędne określenie przedmiotu postępowania poprzez wskazanie, iż dotyczy ono zmiany stanu wody na gruncie. Zdaniem organu odwoławczego, stosownie do treści art. 243 ust. 3 u.p.w. jest to postępowanie w sprawie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wskutek dokonanej zmiany stanu wody na gruncie. Uchybienie to – w opinii Kolegium – rzutuje na nieprawidłowość podejmowanych czynności i rozstrzygnięcie w sprawie. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że obowiązek z pkt 1 nie jest wystarczająco precyzyjnie określony, co w dalszej kolejności może rodzić problem z jego wykonaniem. Uwagę tą odniesiono do braku doprecyzowania przebiegu rowu odprowadzającego wody z obszaru drogi przez działkę Skarżących. Dostrzeżono ponadto, że organ I instancji za stronę postępowania uznał właścicielkę działki nr 4 nie wyjaśniając tego działania. Jednocześnie Kolegium stanęło na stanowisku, że jeżeli wskutek zmiany stanu wody na gruncie oznaczonym jako działka 1 (stanowiącej własność Starostwa) doszło do szkody na wspomnianej nieruchomości (tj. działce nr 4), to zagadnienie to winno być rozstrzygane w odrębnym postępowanie. Identyczne stanowisko Kolegium wyraziło w kwestii nałożenia obowiązku na Skarżących. Otóż według niego, w kwestii tej powinno toczyć się odrębne postępowanie, gdyż nie wystąpiły przesłanki z art. 62 k.p.a. do łącznego rozpatrzenia sprawy dotyczącej działek nr 1 i 3. W tej sytuacji, w opinii organu odwoławczego, decyzja Wójta Gminy wydana została z takimi uchybieniami, które skutkować muszą jej uchyleniem w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zauważono jednak, że pomimo prawidłowości ustaleń faktycznych, zachodzi konieczność prawidłowego określenia przedmiotu postępowania, jego stron oraz prawidłowego sformułowania nałożonego obowiązku, co powinno znaleźć następnie wyraz w sentencji decyzji. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie z dnia 22 maja 2023 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ewentualnie o zmianę decyzji organu I instancji poprzez wskazanie nowego terminu wykonania obowiązku określonego w jej w pkt 1 i 2, a także zażądali zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Decyzji Kolegium zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie punktu 1 i 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Argumentując powyższy zarzut Skarżący podnieśli, iż w zawiadomieniu z dnia 3 lutego 2022 r. przywołano m.in. art. 234 ust. 3 u.p.w. Fakt ten, ich zdaniem, pozwala na stwierdzenie, że brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiot postępowania został błędnie określony. Zaznaczono także, że podmioty uczestniczące w postępowaniu, jak Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jak również biegły, posługiwali się terminem "zmiana stanu wody na gruncie". W kwestii nieprecyzyjnego określenia przez organ I instancji obowiązku w pkt 1 decyzji zauważono, że nie mógł on dookreślić tego elementu, gdyż przebieg rowu przez ich nieruchomość nie może kolidować z prowadzoną przez nich hodowlą ryb. Dodano przy tym, że w pozostałym zakresie nakaz wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżący zanegowali również stwierdzenie Kolegium dotyczące tego, jakoby właścicielka działki nr 4 nie dysponowała interesem prawnym w sprawie. Końcowo podkreślono, że strony postępowania nie negują rozstrzygnięcia merytorycznego, a jedynie domagają się prolongaty terminu na wykonanie nałożonych na nich obowiązków. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, Lex nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240). Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że nie wskazano w niej uchybień polegających na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Niemniej jednak uwagi Kolegium dotyczące nieprecyzyjnego określenia obowiązku opisanego w pkt 1 decyzji organu I instancji mogą łączyć się z tego rodzaju nieprawidłowościami. W rozstrzygnięciu kasatoryjnym podniesiono również, że Wójt Gminy błędnie zakreślił przedmiot postępowania jako "zmiana stanu wody na gruncie", podczas gdy winien być on oznaczony jako "nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom". Ponadto zdaniem Kolegium, organ I instancji nie uzasadnił przyczyn uznania właścicielki działki nr 4 za stronę postępowania. Niezależnie od tego zwrócono uwagę, że ewentualne badanie negatywnego wpływu zmiany stanu wody na działce nr 1 względem wspomnianej nieruchomości winno się odbywać w odrębnym postępowaniu. Według Kolegium, nie zaistniały także przesłanki z art. 62 k.p.a. dla łącznego prowadzenia postępowania w kwestii nakazania Skarżącym określonego działania w ramach sprawy dotyczącej działek o nr 1 i 3. W tym miejscu przywołać należy art. 234 ust. 1 u.p.w., który stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Z kolei zgodnie z art. 234 ust. 2 u.p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Według natomiast art. 234 ust. 3 u.p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Kolegium, że obowiązki nakładane na podstawie art. 234 ust. 3 u.p.w. muszą być określone precyzyjnie. Po pierwsze, jasno należy wyartykułować, czy dotyczą one przywrócenia stanu poprzedniego, czy też wykonania urządzeń mającym zapobiegać szkodom. Po drugie, organ korzystając z prerogatyw wynikających z tego uregulowania zobligowany jest do sformułowania obowiązku w sposób jednoznaczny. Oznacza to, że adresat nakazu wyrażonego w sentencji decyzji nie może mieć wątpliwości co do tego jakie działania winien przedsięwziąć, aby uczynić mu zadość. Ogólnikowość w tym zakresie również nie jest wskazana z racji na to, że rozwiązania sformułowane w decyzji mają doprowadzić do ściśle określonego skutku. Otóż ich efektem finalnym ma być ochrona gruntów sąsiednich przed negatywnymi skutkami zmiany stanu wody na gruncie. Po trzecie, decyzja wydana na podstawie art. 234 ust. 3 u.p.w. winna wskazywać termin realizacji obowiązków. Zaznaczyć należy, że termin ten powinien dać realną możliwość wykonania obowiązku przez podmiot zobowiązany. Tym samym organ zobligowany jest uwzględnić w tym zakresie, np. konieczność uzyskania stosownych pozwoleń, uzgodnień, czy też jak w przypadku podmiotów publicznoprawnych konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zamówienia publicznego celem wyłonienia wykonawcy prac. Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji określając obowiązek z pkt 1 nie uczynił tego dostatecznie precyzyjnie. Mianowicie wskazał jedynie, że dotyczy on wykonania rowu odprowadzającego wody z rowów przydrożnych i rurociągu awaryjnego, a także ma on przebiegać przez działkę Skarżących na południe od aktualnego przebiegu cieku oraz, że pochylenie podłużne dna rowu nie może być mniejsze niż 0,5%. Brak jest natomiast wskazania jakichkolwiek innych danych technicznych dla tego rowu, co jest bardzo ważne z punktu widzenia nie tylko wykonalności takiej powinności. Podkreślić bowiem należy, że rów ten ma wyeliminować negatywne oddziaływanie działki drogowej nr 1 na nieruchomość Skarżących. Zatem musi on zapewnić odbiór określonej ilości wód pochodzących z obszaru drogi doprowadzanych do niego poprzez rowy przydrożne oraz rurociąg awaryjny. Dlatego też prawidłowe określenie tego obowiązku musi zostać poprzedzone uzupełnieniem materiału dowodowego, który pozwoli na określenie np. jego głębokości i szerokości. Uwaga ta dotyczy również określenia jego przebiegu. Oczywiście nie można tracić z pola widzenia, że Skarżący prowadzą hodowlę ryb i należałoby przed wyznaczeniem trasy rowu uzyskać ich stanowisko w tym względzie. Nie oznacza to, że będzie ono wiążące dla organu. Z tych też powodów zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie można natomiast podzielić stanowiska Kolegium, że określenie przedmiotu postępowania jest błędne, a w konsekwencji uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Przypomnieć należy, że został on oznaczony jako "zmiana stanu wody na gruncie". Trudno przyjąć, aby okoliczność ta rzutowała na prawidłowość podejmowanych w trakcie postępowania czynności (co zresztą nie zostało żaden sposób wykazane). Ponadto wbrew twierdzeniu Kolegium nie wpłynęło to negatywnie na świadomość stron postępowania. W tym względzie należy podnieść, że po raz pierwszy organ I instancji posłużył się tym określeniem w zawiadomieniu z dnia 3 lutego 2022 r. o wszczęciu postępowania. W piśmie tym jednocześnie przytoczył on treść art. 243 u.p.w. Oznacza to, że nawet gdyby przyjąć, że oznaczenie przedmiotu sprawy nie oddaje w pełni jego zakresu, to treść wspomnianego przepisu rozwiewa w tym zakresie wszelkie wątpliwości. Pozbawione racji jest również twierdzenie Kolegium, że Wójt Gminy nie uzasadnił dopuszczenia właścicielki działki nr 4, jako strony niniejszego postępowania. Analiza treści rozstrzygnięcia pierwszoinstacyjnego pozwala na przyjęcie, że związane jest to z faktem cofaniem się wód ze studzienki zbiorczej melioracji dróg, która zalewa wspomnianą nieruchomość. Zatem Kolegium negując prawidłowość takiego stanowiska powinno dowieść, że podmiot ten nie dysponuje interesem prawnym w sprawie, a czego nie uczynił. Kolegium w zaskarżonej decyzji zwróciło również uwagę, że organ I instancji winien przeprowadzić dwa odrębne postępowania, tj. pierwsze dotyczące działek nr 1 (działka drogowa) i 3 (działka Wnioskodawczyni) i drugie dotyczące negatywnych zmian na działce nr 2 (działka Skarżących). W jego ocenie, brak jest bowiem podstaw do zastosowania art. 62 k.p.a. Dywagacje w tym zakresie nie są jednak uzasadnione, gdyż decyzja organu I instancji została zaskarżona w części dotyczącej pkt 1 i 2. Obowiązki w tych punktach skierowane są wyłącznie do Starosty i dotyczą relacji pomiędzy działkami nr 1 i 3. Decyzja w zakresie pkt 3, który dotyczy powinności obciążających Skarżących, stała się ostateczna. Nie mniej jednak zwrócić należy uwagę, że do sytuacji na działce nr 3 przyczyniły się jednoczesne działania na terenie działek nr 1 i 2. Zatem zakresem postępowania koniecznym było objęcie ich obu, aby rozpoznać sprawę całościowo i przyjąć rozwiązania pozwalające na wyeliminowanie negatywnego ich wpływu na grunt Wnioskodawczyni. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.