II SA/Gl 92/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi E.C, B. C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. przyznał obecnie skarżącym E. i B. C. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – G. W., w rodzinie zastępczej na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 lipca 2022 r. w kwocie 694,00 zł miesięcznie oraz na okres od dnia 1 sierpnia 2022 r. do dnia 29 sierpnia 2022 r. w kwocie 649,23 zł miesięcznie. Jako materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. przepisy art. 39 ust. 1, art. 41 oraz art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821), zwanej dalej u.w.r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] r., sygn. akt [...], skarżący zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla małoletniej G. W. W dniu [...] września 2020 r. zamieszkali na terenie K. Ustalono też, że skarżąca jest babką macierzystą małoletniej, co spowodowało przyznanie świadczenia w wysokości przysługującej rodzinie zastępczej spokrewnionej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca przyznała, że jest babcią macierzystą małoletniej, jednak jej skarżący mąż jest dla małoletniej osobą obcą. Z tego powodu Sąd uznał skarżących za rodzinę zastępczą niespokrewnioną, z korzyścią dla dziecka. Skarżący wskazali, że organy właściwe ze względu na ich wcześniejsze miejsce zamieszkania, od 2006 roku traktowały ich w zakresie przedmiotowego świadczenia za niezawodową rodzinę zastępczą niespokrewnioną i przyznawały to świadczenie w wysokości wyższej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego z postanowienia Sądu Rejonowego w O. nie wynika, by Sąd ten uznał skarżących za rodzinę zastępczą niespokrewnioną. Bezspornym natomiast jest, że skarżąca jest babcią małoletniej, czyli osobą spokrewnioną. Nie może więc być uznana za rodzinę obcą – niespokrewnioną. Odnosząc się do wcześniejszych decyzji wydawanych przez właściwe organy (w O. oraz w C.) Kolegium stwierdziło, że nie wie na jakiej podstawie organy te uznały rodzinę skarżących za niespokrewnioną. Okoliczność bowiem, że mąż skarżącej jest osobą obcą w stosunku do małoletniej, nie zmienia faktu, że z uwagi na pokrewieństwo skarżącej mamy do czynienia z rodziną spokrewnioną. W skardze na powyższą decyzję skarżący powtórzyli argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do skargi dołączyli zaświadczenie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...] r. oraz zaświadczenie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. z dnia [...] r. Z obu tych zaświadczeń wynika, że w okresach zamieszkiwania przez skarżących na obszarze właściwości tych ośrodków, byli oni traktowani przez organy pomocowe jako rodzina zastępcza niespokrewniona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z norm zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r, poz. 735), a konkretnie w zakresie prawidłowego zdefiniowania pojęcia rodziny zastępczej spokrewnionej i rodziny zastępczej niespokrewnionej, użytego w art. 41 ust. 2 i 3 u.w.r. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 u.w.r., rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58. Osoba lub osoby te uprawnione są do uzyskania comiesięcznego świadczenia na pokrycie kosztów jego utrzymania, przy czym ustawodawca wysokość wspomnianego świadczenia uzależnia od pokrewieństwa. W przypadku rodziny zastępczej spokrewnionej świadczenie to wynosi co najmniej 660 zł (art. 80 ust. 1 pkt 1 u.w.r.), w przypadku rodziny niespokrewnionej – co najmniej 1000 zł (art. 80 ust.1 pkt 2 u.w.r.). Przywołany wyżej art. 41 u.w.r. definiuje pojęcie rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem oraz rodziny zastępczej zawodowej lub niezawodowej. W pierwszym przypadku rodzinę taką tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1 (niepozostająca w związku małżeńskim), będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka – art. 40 ust. 2 u.w.r. Z kolei rodzinę zastępczą zawodową lub rodzinę zastępczą niezawodową tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka – art. 41 ust. 3 u.w.r. W istocie więc, z powyższego wynika, że przywołany przepis rozróżnia dwie, alternatywne sytuacje: albo rodzinę zastępczą tworzą małżonkowie, albo jedna osoba. Jego treść nie obejmuje trzeciej możliwości, w której tylko jeden z małżonków, którym oddano dziecko w pieczę, jest osobą z nim spokrewnioną. Powyższe świadczy o tym, że przyznanie oraz wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej będącej związkiem dwóch osób uzależniona jest od kombinacji następujących czynników: stopnia pokrewieństwa względem dziecka oraz istnienia związku małżeńskiego pomiędzy opiekunami. Stan faktyczny, który wystąpił w niniejszej sprawie jest o tyle nietypowy, że na mocy orzeczenia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] r., sygn. [...], małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej sprawowanej przez skarżących. Odnotować trzeba, że pozostają oni w związku małżeńskim, nie mniej jednak tylko skarżąca jest wstępną (babcią) dziecka. Ta okoliczność wymyka się zakresowi hipotezy art. 41 u.w.r., gdyż nie obejmuje ona sytuacji, w której tylko jedna osoba ze związku małżeńskiego jest zarazem spokrewniona z dzieckiem powierzonym w opiekę zastępczą obojgu małżonkom. Innymi słowy, w zaistniałych okolicznościach nie da się z całym przekonaniem stwierdzić, że mamy do czynienia z rodziną zastępczą spokrewnioną ani też z niespokrewnioną. Co więcej, nie można również zignorować faktu, że piecza powierzona została obojgu małżonkom, co z kolei prowadzi do wniosku, że fakt, iż tylko skarżąca jest spokrewniona z małoletnią nie stanowi wystarczającej podstawy do zastosowania art. 80 ust. 1 pkt 1 u.w.r., gdyż w istocie takie rozstrzygnięcie ignorowałoby treść orzeczenia sądu powszechnego względem skarżącego. Skoro bowiem fakt bycia opiekunem wiąże się z określonymi uprawnieniami przewidzianymi w ustawie, to okoliczności dotyczące statusu współmałżonka (drugiego opiekuna) nie mogą oddziaływać negatywnie na jego sytuację prawną. Wobec małżeństwa, będącego rodziną zastępczą, okoliczność istnienia stopnia pokrewieństwa pomiędzy jednym z małżonków a dzieckiem nie może stanowić przesłanki przesądzającej o statusie rodziny zastępczej w rozumieniu art. 41 u.w.r. Żaden z organów nie wskazał bowiem powodów, dla których to właśnie fakt pokrewieństwa zdecydował o przyznaniu niższego świadczenia. Równie dobrze, wobec braku jednoznacznej regulacji, możliwe było przyznanie świadczenia w wyższej wysokości ze względu na to, że jeden z małżonków jest osobą niespokrewnioną. W realiach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku organów obu instancji, istotne znaczenie ma fakt, że rodzinie zastępczej skarżących dwukrotnie, w wyniku rozstrzygnięć wydanych przez dwa różne organy (Starostę [...] w 2006 r. oraz Starostę [...] w 2014 r.), przyznano świadczenie, o którym mowa w art. 80 u.w.r., w wyższej wysokości – przysługującej rodzinie zastępczej niespokrewnionej. Przypomnieć w tym miejscu trzeba o obowiązującej od 2017 r. zasadzie ogólnej k.p.a. wyrażonej w art. 8 § 2. Zgodnie z jej treścią organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jest rzeczą oczywistą, że pojęcie "utrwalonej praktyki" nie zostało nigdzie zdefiniowane, co wymaga każdorazowo indywidualnego podejścia do okoliczności konkretnej sprawy. Można oczywiście, śladem jednego z orzeczeń tut. Sądu, przyjąć szerokie znaczenie tego terminu i uznać, że "przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 609/18). Specyfika obecnie poddanego kontroli Sądu postępowania administracyjnego polega jednak na tym, że zaistniała sytuacja nie została dotychczas dostrzeżona ani w orzecznictwie ani też w doktrynie, stąd też prezentowane wyżej rozumienie "utrwalonej praktyki" nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący od 2006 r. otrzymywali świadczenie w wyższej wysokości i, co szczególnie istotne, dwa różne organy, dwukrotnie uznały, że okoliczności sprawy uzasadniają takie rozwiązanie. Ponieważ kontroli Sądu poddane zostało już trzecie postępowanie w tym przedmiocie (patrząc od strony materialnoprawnej), a zarówno stan faktyczny jak i stan prawny nie uległy zmianom, można więc przyjąć, że na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z utrwaloną praktyką w znaczeniu wąskim, a więc względem tego samego podmiotu, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, trwającą przecież 15 lat. Co więcej, wobec zasygnalizowanych wątpliwości odnośnie interpretacji obowiązujących przepisów nie można stwierdzić, że była z nimi niezgodna. Skarżący, zmieniając miejsce zamieszkania i wnosząc po raz trzeci o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad dzieckiem pozostającym w pieczy zastępczej, pozostawali w usprawiedliwionym oczekiwaniu, że dotychczasowa praktyka organów zostanie podtrzymana. Błędne jest więc stanowisko organu odwoławczego, który skwitował zmianę dotychczasowej praktyki i pogorszenie sytuacji prawnej strony stwierdzeniem, że nie zna powodów, dla których organy wydające wcześniejsze decyzje uznały rodzinę skarżących za niespokrewnioną z dzieckiem. Wobec niejednoznaczności przepisów względem zaistniałego stanu faktycznego, takie odniesienie się do argumentów strony zawartych w odwołaniu jest dalece niewystarczające i stanowi oczywiste naruszenie przywołanej zasady ogólnej k.p.a. Gdyby bowiem organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i wykazał, że wcześniej wydane decyzje oparte były na błędnej wykładni przepisów, wówczas mógłby argumentować zmianę dotychczasowej praktyki wystąpieniem uzasadnionej przyczyny. Wobec, oględnie mówiąc, oszczędnej argumentacji uzasadnienia jego decyzji można z całym przekonaniem przyjąć, że w świetle tych okoliczności była ona nieprawidłowa i wymagała zmiany. Zasygnalizowana wyżej niejednoznaczność regulacji art. 41 u.w.r. nie może, zdaniem Sądu, doprowadzić do pogorszenia się sytuacji prawnej skarżących, gdyż w istocie ponosili by oni konsekwencje niedoskonałości przepisów. Zaistniały stan faktyczny, w obliczu obowiązujących regulacji powoduje impas, z którego można wyjść jedynie przyjmując jedno z dwóch alternatywnych rozwiązań: albo uznać, że mamy do czynienia z rodziną zastępczą spokrewnioną albo z niespokrewnioną. Tertium non datur, albowiem hipotetyczna konstatacja, że brak jest podstawy prawnej do przyznania jakiegokolwiek świadczenia, ze względu na nieprzystawalność stanu faktycznego do hipotezy normy, godziłaby w konstytucyjną zasadę równości, zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego, organ administracji publicznej, chcąc zmienić dotychczasową praktykę musiałby wykazać, że jest ona nieprawidłowa, a interes społeczny wymaga wydania rozstrzygnięcia o odmiennej, od dotychczas wydanych, treści (art. 7 k.p.a. in fine w zw. z art. 8 § 2 k.p.a.). Ponieważ z opisanych wyżej powodów nie jest możliwe zaakceptowanie stanowiska wyrażonego w kontrolowanych decyzjach organów obu instancji, zasadnym jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie złożonego przez skarżących wniosku zgodnie z powyższymi uwagami. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania skarżących co do przeprowadzenia rozprawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. W szczególności organ I instancji przystąpi do rozpoznania wniosku skarżących przyjmując, że stanowią oni rodzinę zastępczą niespokrewnioną.