II SA/Gl 868/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. sp.k. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] r., nr [...] , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 1 i 2 o łącznej powierzchni 1,0293 ha, km 1, obręb L. , jako własność "A" z siedzibą w T. . W uzasadnieniu wskazano m. in., że proponowane przez wnioskodawcę wydzielenie działek budowlanych nie jest niezbędne do korzystania z wybudowanych na nich budynków mieszkalnych. Nadto podział ten trudno uznać za prawidłowy, racjonalny i niezbędny do korzystania z budynków mieszkalnych, ponieważ wydzielenie działek przebiega częściowo po obrysie ścian budynków, pozostawiając przyłącza gazu do ich obsługi poza wydzielanymi zabudowanymi nieruchomościami. Taki stan rzeczy nie jest zgodny z definicją działki budowlanej z art. 4 pkt 3a u.g.n., gdyż część urządzeń infrastruktury technicznej, tj. zewnętrzna część instalacji gazowej poszczególnych budynków, nie znajduje się wyłącznie na wydzielanych działkach, a na działkach sąsiednich. Co więcej, z analizy dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż podział, w wyniku którego powstaną działki nr 3, 4 , 5 , 6 , 7 , 8 , 9 , 10 , 11 nie jest możliwy w trybie art. 93 u.g.n., gdyż przekroczony został dla nich wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący maksymalnie 40% powierzchni działki budowlanej. Ponadto, dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości nie uniemożliwia wnioskodawcy korzystania z działek zgodnie z ich przeznaczeniem, co jest argumentem niezbędnym do dokonania podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., a celem podziału jest jedynie wyodrębnienie zabudowanych nieruchomości z zamiarem ich zbycia. Pełnomocnik skarżącej Spółki złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił naruszenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisu art. 95 pkt 7 u.g.n., przez jego błędną interpretację, w wyniku której odmówiono podziału nieruchomości argumentując brak kryterium niezbędności rzeczonego podziału do korzystania z budynku mieszkalnego, zatem odmówiono zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki wskazanej w ww. normie prawnej. Zarzucono dowolne ustalenie stanu faktycznego oraz odmowne załatwienie sprawy, podając za podstawę okoliczności niemogące stanowić podstawy takiej decyzji organu administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 95 pkt 7, 96 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., że obie wskazane do podziału działki objęte są ustaleniami planu miejscowego i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Budynki mieszkalne zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę i oddane są do użytkowania. Istnieje do nich dojazd z drogi publicznej i wyposażone zostały w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. W takiej sytuacji trudno uznać, że sposób zagospodarowania terenów przyległych do budynków uniemożliwia korzystanie z nich. Strona złożyła przez pełnomocnika skargę na ww. decyzję SKO, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 95 pkt 7 u.g.n., przez jego błędną interpretację, w wyniku której odmówiono podziału nieruchomości argumentując brak kryterium niezbędności rzeczonego podziału do korzystania z budynku mieszkalnego, zatem odmówiono zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki wskazanej w ww. normie prawnej; 2) art. 93 ust. 3b u.g.n., przez odmowę rozważenia możliwości jego zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, co w efekcie doprowadziło do braku rozstrzygnięcia sprawy, tak przez Burmistrza Miasta L. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze; 3) art 95 pkt 7 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten w ogóle nie dopuszcza możliwości podziału rzeczonych nieruchomości w niniejszym stanie faktycznym. W uzasadnieniu wskazano m. in., że argumentacja organu II instancji wypacza sens gospodarczy całej inwestycji, który sprowadza się do sprzedaży tych zabudowanych nieruchomości poszczególnym osobom lub podmiotom. Brak wydzielenia działek przedstawionych do podziału praktycznie uniemożliwia dokonanie powyższego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej przyjęcie literalnej interpretacji art. 95 pkt 7 u.g.n. ustawy pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy i ekonomii procesowej. Przyjąć bowiem należy, że na podstawie art. 95 pkt 7 ww. ustawy w przedmiotowym stanie faktycznym jest dopuszczalne zatwierdzenie wydzielenia kilku działek budowlanych w jednym postępowaniu, tzn. poprzez zatwierdzenie mapy z projektem podziału nieruchomości, zabudowanej szeregowo, jedną decyzją administracyjną, na kilka działek budowlanych. Określona nieruchomość została zabudowana kilkoma budynkami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej i przy uwzględnieniu jej parametrów technicznych i infrastrukturalnych istnieje możliwość wydzielenia gruntu pod każdym z budynków, jak i wokół niego w sposób umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z nowopowstałych działek. Przy tym, każda z nich ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Organ natomiast wykluczył niejako z góry, iż w wyniku podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 ww. ustawy, zabudowanej kilkoma budynkami mieszkalnymi, wszystkie wydzielone działki gruntu spełniać będą cel określony w tym przepisie. Ponadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, że ani Burmistrz Miasta L. , ani SKO, nie rozważyły możliwości rozpoznania niniejszej sprawy w trybie przepisu art. 93 ust. 3b u.g.n. SKO zaakceptowało błędne stanowisko, że projektowany podział nieruchomości nie może być zatwierdzony, gdyż narusza §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.). Co więcej, organy powołują się niejako na brak zgodności proponowanego podziału rzeczonych nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak istnienia okoliczności na zastosowanie odstępstwa wyrażonego w treści art. 95 pkt. 7 u.g.n. Takie stanowisko doprowadza w istocie do zakazu podziału na terenie miasta L. . Mając na uwadze podniesione zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o zmianę decyzji SKO oraz zatwierdzenie podziału rzeczonych nieruchomości, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Organy ustaliły, że dla obszaru, na którym położone są działki jw. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta L. , zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (obecnie j.t. Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...] – dalej m.p.z.p.). Zgodnie z jego ustaleniami działka nr 1 oznaczona jest symbolem 7MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, działka nr 2 oznaczona jest symbolem 9MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 5 ust. 3 m.p.z.p. wprowadzone zostały ustalenia szczegółowe, w tym m. in. intensywność zabudowy do 0,4, wskaźnik powierzchni zabudowy na działce - do 40%, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 40%. Stąd – jak słusznie ustalono – podział nie byłby możliwy w trybie art. 93 u.g.n., gdyż przekroczony zostałby wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący maksymalnie 40% powierzchni działki budowlanej. Art. 95 pkt 7 u.g.n. z kolei stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu "(...) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". Art. 95 pkt 7 u.g.n. jest więc przepisem szczególnym, wyjątkowym i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Art. 95 pkt 7 u.g.n. interpretować trzeba zgodnie z ustawową definicją "działki budowlanej", zawartą w art. 4 pkt 3a u.g.n.: przez "działkę budowlaną" należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Mają rację organy, że nie zachodzą przesłanki zastosowania ww. przepisu. Obie wskazane do podziału działki objęte są ustaleniami planu miejscowego i przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Do budynków istnieje dojazd z drogi publicznej i wyposażone zostały w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Nie można więc uznawać, że wydzielenie działek budowlanych, jak we wniosku, jest niezbędne do korzystania z jakiegokolwiek budynku mieszkalnego. Faktycznym powodem podziału jest stwierdzenie zawarte już w punkcie I uzasadnienia odwołania, wskazujące, że brak dokonania podziału utrudnia/uniemożliwia zbycie poszczególnych obiektów. Inwestor miał pełną świadomość jaki jest stan faktyczny i prawny nieruchomości gruntowej, zatem budowa w takich warunkach tych konkretnych obiektów, w takiej ilości i o takich parametrach była jego ryzykiem gospodarczym. Zasadą jest budowa zgodnie z m.p.z.p., a wszelkie odstępstwa, o ile w ogóle są prawnie dopuszczalne, powinny być traktowane jako wyjątkowe. Powoływanie się na sytuację związaną z innymi nieruchomościami i na rzekomo "uzasadnione" oczekiwania z tym związane nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż Sąd obecnie nie rozpatruje prawidłowości innych rozstrzygnięć, a przy tym każda sytuacja jest inna. Stąd powoływane w skardze orzecznictwo także nie może być podstawą jej uwzględnienia. W skardze powołany został także art. 93 ust. 3b u.g.n. Zgodnie z nim "Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części." Jest to nowy zarzut, podnoszony na etapie skargi. Nie można skutecznie zarzucać, że SKO do tych kwestii nie odniosło się. Postępowanie prowadzone było na wniosek, a nie z urzędu i to wnioskodawca zakreślał jego przedmiot. Wyraźnie wskazywał we wniosku podstawę prawną swych żądań. Również w piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. podawał jednoznacznie, że jest nią art. 95 pkt 7 u.g.n. Jego zastosowanie było uzasadnione faktem, że brak było podstaw do stosowania art. 93 ust. 1 u.g.n. Znaczenie art. 93 ust. 3b u.g.n. jest o tyle wtórne, że najpierw należy ustalić, czy podział jest zgodny z prawem, dopuszczalny, a dopiero potem możliwe jest dokonywanie go według określonych reguł. Stąd nawet w skardze mówi się o jedynie "technicznym" charakterze tego przepisu (s. 5 skargi). Nie może być on zatem podstawą prowadzącą do uwzględnienia zarzutów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, art. 93 ust. 1, 3b, art. 95 pkt 7 u.g.n., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.