II SA/Gl 84/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Marszałek Województwa Śląskiego działając na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), orzekł o wymierzeniu Miastu Z. opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub ziemi w kwocie 14.089 zł, jako różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za II półrocze [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że Miasto Z. w powyższym okresie wprowadzało do wód lub ziemi wody opadowe i roztopowe, co stanowi korzystanie ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 i art. 279 ust. 1 pkt 2 POŚ. Strona posiada pozwolenia wodnoprawne, które jednak wygasły i nie wystąpiła o wydanie nowych. Zdaniem organu, co prawda zgodnie z art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), strona może ubiegać się o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, lecz decyzja taka ma jedynie charakter deklaratoryjny. Z mocy art. 135 pkt 1 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wygasa bowiem z mocy prawa, jeżeli upłynął okres, na który zostało wydane. Stąd też uwzględniając uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 sygn. akt II OPS 2/11, organ administracji uznał, że zachodziła podstawa do wymierzenia opłaty podwyższonej, której celem jest przymuszenie do uzyskania decyzji zezwalającej na korzystanie ze środowiska. Nadto, w decyzji przedstawiono sposób obliczenia wysokości opłaty podwyższonej wg stawek obowiązujących w II półroczu [...] r. W odwołaniu od decyzji Miasto Z. zarzuciło naruszenie art. 276 i art. 292 POŚ w zw. z art. 138 ustawy – Prawo wodne, poprzez błędne uznanie, że utrata ważności pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi jest tożsama z jego wygaśnięciem. Zdaniem odwołującej się, dla stwierdzenia braku pozwolenia niezbędne jest bowiem wydanie decyzji o jego wygaśnięciu, które ma charakter konstytutywny. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zatem decyzja o określeniu opłaty podwyższonej, wydana bez uprzedniego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, jest przedwczesna. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium wyjaśniło, że strona przesłała zestawienie za II półrocze [...] r. w dniu [...] r., wykazując opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Następnie pismem z dnia 18 listopada 2016 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty, uważając że brak podstaw do zastosowania art. 292 POŚ, w sytuacji gdy nie wydano decyzji o wygaśnięciu udzielonych pozwoleń wodnoprawnych. Odwołując się do poglądu, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 498/14, Kolegium uznało, że skorygowany wykaz podlega kontroli w zakresie uregulowanym w art. 288 POŚ, bez podstawy do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Pozwoleniem wymaganym w rozumieniu art. 276 ust. 1 i art. 292 POŚ, jest zaś pozwolenie uprawniające do legalnego korzystania ze środowiska. Cechy takiej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na jakie zostało wydane i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 Prawa wodnego. Stanowisko to potwierdza także uchwała NSA z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II FPS 5/13 (ONSA i WSA 2014/4/56). Stąd też Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że strona w okresie II półrocza 2011 r. korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i nie złożyła nawet wniosku o wydanie takiego pozwolenia. Stąd spoczywał na niej obowiązek wniesienia opłaty podwyższonej. Wobec zakwestionowania przez stronę wysokości opłaty wniesionej i złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty z korektą zbiorczego zestawienia, należało zatem dokonać ustalenia należnych opłat za korzystanie ze środowiska w drodze decyzji administracyjnej. Prawidłowo też organ I instancji ustalił wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty jest zaś sprawą odrębną od trybu z art. 288 ust. 1 pkt 2 POŚ. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Miasto Z. wniosło o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ponawiając zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Organy obydwu instancji dokonały bowiem prawidłowej wykładni prawa materialnego i w toku postępowania nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy utrata ważności pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi z powodu upływu okresu, na jakie zostało udzielone, jest tożsama z jego wygaśnięciem, w sytuacji, gdy właściwy organ nie wydał decyzji stwierdzającej taki skutek prawny w trybie art. 138 ustawy - Prawo wodne, wyżej powołanej, obowiązującej w dacie orzekania przez organy. Podstawą do wymierzenia opłaty podwyższonej z mocy art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 799), jest bowiem korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Ustawa nie zawiera jednak definicji pojęcia "bez wymaganego pozwolenia". Nie jest kwestionowany fakt, że na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Skarżąca uzyskała takie pozwolenie na podstawie decyzji wymienionych przez organy obydwu instancji. Jednak upłynął okres, na jaki udzielono pozwoleń wodnoprawnych i właściwy organ nie wydał decyzji stwierdzających wygaśnięcie tych pozwoleń. Jest też poza sporem, że skarżąca mimo upływu znacznego czasu, nie wystąpiła o udzielenie nowych pozwoleń wodnoprawnych, lecz pomimo to nadal korzysta ze środowiska poprzez wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Faktem jest, że orzecznictwo nie jest jednolite w zakresie wykładni art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 Prawa ochrony środowiska (wg stanu prawnego z daty orzekania przez organ administracji). Jednak skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd organów obydwu instancji, że po upływie okresu, na jaki udzielono pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenie to wygasa z mocy prawa (art. 135 pkt 1 Prawa wodnego). Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia w trybie art. 138 tej ustawy, ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający skutek prawny zaistniały z mocy prawa z określoną datą – upływem okresu, wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym. Data wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia jest bez znaczenia, gdyż skutek prawny w postaci wygaśnięcia uprawnienia następuje zawsze z datą wsteczną. Bez znaczenia jest możliwość nałożenia na stronę dodatkowych obowiązków na podstawie art. 138 ustawy. Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw prawnych do rozróżnienia skutków procesowych i materialnych decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego po upływie okresu, na które zostało udzielone. Strona w takiej sytuacji nie może powoływać się na fakt legalnego korzystania ze środowiska. Taki pogląd wyraził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 719/17. W niniejszej sprawie nie zachodzi też przypadek, wskazany w uchwale NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, bowiem skarżąca nie wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego po upływie ważności poprzedniego. Zatem stosując nie tylko wykładnię językową, lecz również systemową i funkcjonalną, a więc badając także przyczyny braku pozwolenia wodnoprawnego, należy dojść do wniosku, że chodzi o przypadek zawiniony przez stronę. Istotny jest także znaczny upływ czasu od wygaśnięcia pozwolenia. Stąd też nawet jeżeli decyzja o uchwaleniu pozwolenia wodnoprawnego po upływie okresu, na jaki zostało udzielone, nadal istnieje w sensie procesowym, strona na jej podstawie nie może korzystać legalnie ze środowiska. Nie jest jedynie zobowiązana do usunięcia negatywnych skutków środowisku, lecz nie zwalnia to od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych w wysokości 500%. Skarżąca nie kwestionuje też wysokości obliczonej opłaty podwyższonej. Sposób wyliczenia tej opłaty przedstawiono w decyzjach organów obydwu instancji i brak podstaw do kwestionowania wysokości wyliczonej opłaty. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec