II SA/Gl 771/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokapitalizowania spółki 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części obejmującej pkt 2 w zakresie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Z. została wydana z naruszeniem prawa, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Miasta Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w Z. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446 zwanej dalej u.s.g.) w celu pokrycia strat "A" Sp. z o.o. (zwanego dalej Spółką), powstałych w wyniku sprzedaży przez Spółkę mieszkań z bonifikatą w wysokości 80%, zobowiązała Burmistrza Z. do wniesienia na kapitał zapasowy tejże Spółki prawa wieczystego użytkowania wyliczonych w uchwale części działek i własności budynków położonych na tych działkach, a także prawo własności udziału w nieruchomości i prawo własności działek, w tym zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr działki 1 o powierzchni 0,1082 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zabudowanej budynkiem przy ul. [...] nr [...]. Pismem z dnia [...] r. S. H., będąca najemcą lokalu w budynku przy ul. [...], działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską w Z. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez przywrócenie jej prawa do nabycia lokalu z bonifikatą w wysokości 80 %. Rada Miejska w Z. nie uwzględniła ww. wezwania. Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. S. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Nr [...] z dnia [...] r. zarzucając wymienionej uchwale rażące naruszenie art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 2147 zwanej dalej w skrócie u.g.n.) przez pominięcie przysługującego najemcy pierwszeństwa nabycia lokalu i przez to naruszenie interesu prawnego skarżącej, a tym samym; naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o jej prawach (art. 9 k.p.a.) przez brak poinformowania strony o prawie skorzystania z pierwszeństwa nabycia nieruchomości, naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od [...] r. jest najemcą, na podstawie umowy na czas nieokreślony, wcześniej zakładowego, a po przekazaniu w początkach lat 90-tych na rzecz Gminy, komunalnego lokalu mieszkalnego przy ul [...] w Z. Pismem z [...] r. zwróciła się do Rady Miejskiej w Z., o zgodę na wykup lokalu. W odpowiedzi z [...]r., została poinformowana, że przedmiotowy lokal mieszkalny, na podstawie wniesienia aportu z dnia [...] r. stał się własnością "A" Sp. z o.o. i tam należy złożyć ewentualny wniosek o nabycie lokalu. Zdaniem skarżącej uchwała, zobowiązująca do bezwarunkowego przeniesienia ww. praw na rzecz Spółki, została podjęta z pominięciem przysługującego najemcy, zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., pierwszeństwa nabycia lokalu. Skarżąca wskazała, że już w [...] r., zwracała się do Gminy z wnioskiem o wykup zajmowanego mieszkania. Zaproponowano jej wówczas bonifikatę w wysokości zaledwie 20% i musiała zrezygnować z wykupu lokalu. O możliwości zakupu mieszkania z 80% bonifikatą nigdy nie była informowana, podobnie jak pozostali mieszkańcy bloku przy ul. [...] i jak można domniemywać, także inni najemcy lokali objętych zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że przedmiotowa uchwała została podjęta mając na uwadze: rezygnację S. H. z nabycia lokalu mieszkalnego, co zostało potwierdzone w dokumentacji prowadzonej sprawy; uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. zmieniającą uchwałę dotyczącą gospodarowania mieniem komunalnym i zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych Gminy Z. wraz z podaniem do publicznej wiadomości informacji o kończącym się w dniu [...] r. terminie składania wniosków o wykup lokali na preferencyjnych warunkach ustalonych przez Radę Miejską w Z. tj. z zastosowaniem 80% bonifikaty od ceny; wniesienie na podstawie ww. zaskarżonej uchwały aportu do Spółki. Uchwała została przesłana do organu nadzoru, który nie stwierdził uchybień. Ponadto w ocenie organu mając na uwadze treść art. 94 u.s.g. nie ma możliwości stwierdzenia nieważności uchwały przedmiotowej uchwały z uwagi na upływ terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do interesu prawnego skarżącej dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części faktu jej wydania z naruszeniem prawa. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącą w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga została bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżącej do wniesienia skargi wskazać należy, iż przywołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga spełnienia przez podmiot wnoszący skargę innego kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi, niż przewiduje to konstytuujący ogólną zasadę art. 50 § 1 p.p.s.a., w myśl bowiem art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest nie tylko posiadanie interesu prawnego we wniesieniu skargi, ale również "naruszenie" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Zatem, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym poglądem, pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z normy prawnej, a zaskarżonym aktem. Z analizy art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, iż zaskarżeniu w jego trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i aktualny – nie wystarczy stan zagrożenia jego naruszenia. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia kreującego jego uprawnienia bądź powinności przepisu prawa. Skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w zobowiązaniu Burmistrza Z., mocą zaskarżonej uchwały, do wniesienia na kapitał zapasowy "A" Sp. z o.o. m.in. nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...], w którym to budynku skarżąca zajmuje lokal na podstawie zawartej bezterminowo umowy najmu. Uchwała, zdaniem skarżącej, rażąco naruszyła art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez pominięcie przysługującego najemcy prawa pierwszeństwa do nabycia lokalu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzeczeniach sądów administracyjnych przyjęto, że wniesienie przez gminę do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością aportu w postaci nieruchomości stanowi zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z 7 października 2008 r., sygn. akt I OSK 856/08, wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1917/11). Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniesienie wkładu do spółki kapitałowej, jaką jest spółka z o.o., a więc odrębnego od Gminy podmiotu prawa, stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, nawet w przypadku gdy udziały w Spółce w 100% należą do Gminy. Sąd w obecnym składzie w pełni pogląd ten podziela Nie ulega zaś najmniejszej wątpliwości, że "A" Sp. z o.o. stanowi odrębny od Gminy Z. podmiot prawa, i to taki, który nie jest obciążony obowiązkiem respektowania prawa pierwszeństwa do nabycia nieruchomości osób wymienionych w art. 34 ust. 1 u.g.n. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Osobę taką zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu (art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). Naruszenie tego warunku przez gminę stanowi oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, ponieważ uniemożliwia mu realizację uprawnienia wynikającego z art. 34 u.g.n. Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego powinna w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a u.s.g., a w rozpoznawanej sprawie również trybu określonego w art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n., uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia przesłanek materialnoprawnych warunkujących podjęcie uchwały o danej treści – por. wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 341/05. Zdaniem tut. Sądu oczywistym jest, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej, została wydana z pogwałceniem trybu określonego w tym ostatnim przepisie, albowiem skarżąca, czego Rada Miejska w żadnej mierze nie neguje, nie została zawiadomiona o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia. Zatem podjęcie przedmiotowej uchwały naruszało interes prawny skarżącej wynikający z art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n., co dawało jej legitymację czynną do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jak wynika z akt sprawy w roku [...] toczyła się na wniosek skarżącej procedura wykupu przez nią lokalu jednak strona, ze względów finansowych, w dniu [...] z możliwości tej zrezygnowała. Nie zwalniało to jednak organu z obowiązku respektowania art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n., kiedy to 7 lat później podejmował skarżoną uchwałę. W warunkach rozpoznawanej sprawy naruszenie trybu określonego w art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n. jest istotnym naruszeniem prawa, ponieważ może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest oczywistym, że gdyby skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o zamiarze zbycia nieruchomości i skorzystałaby z przysługującego jej uprawnienia do nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego, to przedmiotowa nieruchomość w części dotyczącej ww. lokalu nie mogłaby być wniesiona przez Gminę aportem do spółki prawa handlowego. Jednakowoż w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. należy wyjaśnić, iż nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia chyba że, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Tym samym w niniejszej sprawie Sąd nie może orzekać o nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do interesu prawnego skarżącej t.j. lokalu pod adresem [...] w Z. Różnica pomiędzy wyrokiem stwierdzającym nieważność uchwały organu gminy, a wyrokiem stwierdzającym niezgodność tego rodzaju aktów z prawem sprowadza się zasadniczo do tego, że w pierwszym przypadku orzeczenie sądu wywołuje skutki ex tunc (przyjmuje się, że owe akty były nieważne już w chwili ich podjęcia), zaś w drugim przypadku, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – ex nunc (akty takie tracą moc prawną dopiero z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem - art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g.). Pozostają tym samym w mocy wszystkie wydane na podstawie uchwały akty bądź podjęte w przeszłości czynności. Jednocześnie, odnosząc się do poruszonej w skardze, a uprzednio kierowanym do organu wezwaniu, kwestii bonifikat, Sąd wyjaśnia skarżącej, że zaskarżona uchwała nie wprowadzała w tym zakresie żadnych nowych rozwiązań, nie uchylała też rozwiązań uprzednio już istniejących. Jak wynika z akt sprawy już uchwałą z [...] r. Nr [...] Rada Miejska w Z. ograniczyła czas stosowania dotychczasowych bonifikat do [...]r. Sąd oddalił natomiast skargę w pozostałej części. Skarżąca wniosła bowiem o stwierdzenie nieważności uchwały w całości podczas gdy pozostałe jej części odnoszą się do innych praw i terenów i nie dotyczą interesu prawnego skarżącej. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 300,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. .