II SA/Gl 768/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu G. Spółdzielni Mieszkaniowej w J. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 maja 2026 r., nr IFXIV.7840.9.23.2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 7 maja 2026 r., nr IFXIV.7840.9.23.2025, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – k.p.a.) Wojewoda Śląski uchylił decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 18 sierpnia 2025 r., nr[...] , zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą inwestorowi – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na: "Rozbudowę z przebudową parkingu przy ul. [...] w J. na działkach o nr ewid.[...], [...],[...] obręb J. Miasto". Wraz z uchyleniem Wojewoda orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania decyzji przez Wojewodę doszło na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] ". W uzasadnieniu Wojewoda przybliży treść decyzji organu I instancji i okoliczności dotyczące jej wydania. Przypomniał, że ze względu na usytuowanie projektowanych miejsc parkingowych w odległości 0,30 m od granicy działki o nr ewid.[...] z działką o nr ewid. [...] należącą do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", Prezydent Miasta - po uzyskaniu upoważnienia Ministra Rozwoju i Technologii udzielonego pismem z dnia 18 kwietnia 2025 r. postanowieniem z dnia 9 maja 2025 r. na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego - wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm. - zwanego dalej WT). Prezydent Miasta stwierdził, że odstępstwo nie powoduje zagrożenia życia ludzi ani bezpieczeństwa mienia oraz pogorszenia warunków sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Wymagane odległości zostały zmniejszone ze względu na uwarunkowania terenowe, zwartą zabudowę miejską oraz brak możliwości alternatywnego usytuowania miejsc postojowych. Nadmienił również, że inwestor uzyskał zezwolenie zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z ul. [...] oraz przebudowę skrzyżowania zgodnie z przedłożonym projektem (decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia 18 listopada 2024 r. znak:[...]). Stwierdził ponadto, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o symbolu C 81, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...] poz. [...]- zwanego dalej m.p.z.p.) ustalonymi dla terenu oznaczonego 12MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wojewoda przybliżył także treść odwołania, które od decyzji organu I instancji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " z siedzibą w J. Spółdzielnia ta zarzuciła, że organ I instancji nie zbadał samodzielnie przesłanek uzasadniających zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w odniesieniu do odległości miejsc postojowych od granicy działki, jak również dopuszczalności budowy zjazdu z ul. [...] i przebudowy skrzyżowania. Lakoniczność uzasadnienia nie pozwala zaś na przyjęcie, że odstępstwo wynika ze szczególnie uzasadnionych okoliczności, jak również nie powoduje zagrożenia życia ludzi ani bezpieczeństwa mienia oraz pogorszenia warunków sanitarnych i użytkowych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że według projektu zagospodarowania terenu, planowana rozbudowa i przebudowa parkingu dotyczy miejsc postojowych dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul.[...] , zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...]. Zaprojektowano 38 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w tym 2, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Stanowiska postojowe zostały zaprojektowane w następujących odległościach: - od 0,30 m do ok. 5 m od granicy działki o nr ewid. [...] z działką o nr ewid. [...] należąca do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i 12,2 m od okien budynku wielorodzinnego usytuowanego na tej działce, - 2,2 m od granicy z działką drogową (miejsce dla osób niepełnosprawnych) - ul.[...], - 4 m od granicy z działką drogową - ul.[...], - 10,5 m od okien budynku wielorodzinnego na działce o ewid.[...] , należącej do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Jednocześnie Wojewoda zaakcentował, że ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający odstępstwo należy do organów administracji publicznej. Stąd istotne znaczenie posiada właściwe uzasadnienie przez organ stanowiska, że w danej sprawie ten szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi. Zwłaszcza, że postanowienie wydane na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w sprawie odstępstwa nie podlega zaskarżeniu. Tymczasem według Wojewody w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził jedynie, że odstępstwo nie powoduje zagrożenia życia ludzi ani bezpieczeństwa mienia oraz pogorszenia warunków sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, a także, że "wymagane odległości zostały zmniejszone ze względu na uwarunkowania terenowe, zwartą zabudowę miejską oraz brak możliwości alternatywnego usytuowania miejsc postojowych". Wojewoda zauważył przy tym ze w ww. zakresie organ I instancji powielił stanowisko projektanta zamieszczone w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (PZT pkt 3.4.1. pt. Miejsca postojowe - str. 5). Tym samym, według Wojewody, organ I instancji nie dokonał samodzielnych ustaleń - w oparciu o własną wiedzę techniczną, dane o ukształtowaniu nieruchomości inwestycyjnej, stan jej zagospodarowania i stan zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, które uzasadniałyby stwierdzenie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody organ ten, aby wykazać spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku winien dokonać także ustaleń w zakresie potrzeb parkingowych mieszkańców budynku wielorodzinnego znajdującego się na terenie objętym inwestycją. Choć brak wystarczającej ilości miejsc parkingowych jest faktem powszechnie znanym, to jednak ze względu na wyjątkowy charakter odstępstwa szczególnie istotne jest wykazanie jakie konkretne potrzeby parkingowe przemawiają za koniecznością realizacji zaplanowanej liczby miejsc parkingowych i to w tej wybranej przez inwestora lokalizacji. Ponadto według Wojewody skoro zasadność wydania odstępstwa nie była przedmiotem rozważań przed organem I instancji, to przesądzenie o zasadności tego odstępstwa przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a. Końcowo Wojewoda wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji powinien wyjaśnić, jakie szczególne okoliczności motywują zlokalizowanie przedmiotowego parkingu z pominięciem wymogu z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b WT. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniósł inwestor. Zarzucono w nim naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, iż brak było przesłanek do zastosowania powołanego wyżej przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W związku z podniesionymi zarzutami inwestor wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w nim zarzutów. Inwestor zaakcentował, że organ I instancji wnikliwie zbadał i ocenił zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy. Zgodnie ze stanem faktycznym stwierdził, iż wymagane odległości od granicy działki zostały zmniejszone z uwagi na uwarunkowania terenowe, zwarta zabudowę miejska oraz brak możliwości alternatywnego usytuowania miejsc postojowych. Zaakcentowano przy tym, że nie zachodzi uciążliwość dla mieszkańców budynku wielorodzinnego, gdyż zachowano przewidzianą przepisami odległość od okien budynku wielorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (odległość ta wynosi 12,2 m). Zdaniem inwestora Wojewoda, uchylając decyzję organu I instancji, nie ocenił należycie uwarunkowań terenowych, a te są kluczowe w niniejszej sprawie. Ukształtowanie terenu oraz zwarta zabudowa miejska, w sposób zasadniczy ogranicza możliwości rozbudowy istniejących miejsc postojowych. Również sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich na to wpływa. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Wojewody, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi w świetle jej uzasadnienia kierował się organ odwoławczy, nie dawały wystarczających podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaakcentować należy, że organ odwoławczy może skorzystać z art. 138 § 2 k.p.a. dopiero wtedy, gdy przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym analiza zgormadzonego dotychczas materiału dowodowego nie pozwala na pełne ustalenia dotyczące tych okoliczności faktycznych, które determinują treść rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Według Wojewody organ I instancji nie dokonał samodzielnych ustaleń, które uzasadniałyby stwierdzenie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak zaś tych ustaleń stały się dla Wojewody powodem do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wytknął przy tym Prezydentowi Miasta, że ten ograniczył się do stwierdzenia, że odstępstwo nie powoduje zagrożenia życia ludzi ani bezpieczeństwa mienia oraz pogorszenia warunków sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, a także, że "wymagane odległości zostały zmniejszone ze względu na uwarunkowania terenowe, zwartą zabudowę miejską oraz brak możliwości alternatywnego usytuowania miejsc postojowych". Ponadto wytknięto organowi I instancji powielenie stanowiska projektanta zamieszczonego w części opisowej projektu zagospodarowania terenu. Jednak w ocenie Sądu same te zastrzeżenia, podniesione przez Wojewodę, a dotyczące stanowiska przedstawionego przez Prezydenta Miasta w uzasadnieniu decyzji tego organu, nie dawały jeszcze wystarczających podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powielenie przez organ I instancji stanowiska przedstawionego przez projektanta nie oznacza bowiem automatycznie, że organ I instancji nie przeprowadził samodzielnej oceny kwestii zasadności zastosowanego odstępstwa dotyczącego miejsc parkingowych. Przeciwnie. Skoro organ przytacza wypowiedź projektanta, to można przyjąć, że się z nią zgadza, gdyż doszedł do zbieżnych wniosków. Tak samo posłużenie się przez organ stwierdzeniem, że "wymagane odległości zostały zmniejszone ze względu na uwarunkowania terenowe, zwartą zabudowę miejską oraz brak możliwości alternatywnego usytuowania miejsc postojowych" nie oznacza automatycznie, że organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnej samodzielnej analizy. Sąd nie zgadza się z Wojewodą, że zarzucenie w omawianym tutaj kontekście ogólnikowości uzasadnienia dawało od razu podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Należy bowiem zaakcentować, że rolą organu odwoławczego nie jest ograniczenie się do sprawdzenia, czy uzasadnienie decyzji organu I instancji jest wystarczające z punktu widzenia adresata tej decyzji i czy w pełnym zakresie realizuje zasadę przekonywania. Dostrzeżone zaś w tym zakresie ewentualne braki nie mogą automatycznie uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w istocie do tego sprowadza się stanowisko Wojewody przedstawione w zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Rolą organu odwoławczego jest przede wszystkim powtórne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że nawet w sytuacji, w której w ocenie organu odwoławczego stwierdzenia dotyczące zasadności zastosowania odstępstw są zbyt ogólnikowe, organ ten w ramach postępowania odwoławczego powinien we własnym zakresie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonać oceny zasadności odstępstwa. Dopiero gdyby okazało, że materiał dowodowy zawiera w tym zakresie braki, które nie pozwalałaby na taką analizę i jednocześnie nie mogłyby zostać uzupełnione w ramach postępowania odwoławczego (w ramach możliwości jakie daje art. 136 § 1 k.p.a.), to dla organu II instancji otwiera się droga do ewentualnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dokonanie przez organ odwoławczy samodzielnej oceny kwestii zasadności zastosowania odstępstwa jak najbardziej mieści się w zakresie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zatem wbrew stanowisku Wojewody nie jest zastępowaniem, czy wyręczaniem organu I instancji. Dopiero w sytuacji, w której pomimo zastosowanego odstępstwa organ I instancji w żaden sposób nie odniósłby się do powodów jego zastosowania, a uzasadnienie decyzji nie zawierałoby jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, otwierałaby się możliwość ewentualnego uchylenia decyzji organu I instancji z powodu takiego braku. Wszak i tak z zastrzeżeniem, że dopuszczalność takiego uchylenia zależałaby ostatecznie od oceny kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w toku dotychczasowego postępowania i możliwości jego uzupełnienia w ramach postępowania odwoławczego (art. 136 § 1 k.p.a.). Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Wojewody narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia Wojewodzie grzywny, o której mowa w art. 151a § 1 p.p.s.a. Brak jest bowiem obligatoryjnego wymierzenia organowi tej grzywny, co powoduje, że nawet w sytuacji zgłoszonego w sprzeciwie w tym przedmiocie żądania, to sąd ocenia, czy w istocie należy w okolicznościach konkretnej sprawy grzywnę na organ nałożyć. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zastosowania instytucji z art. 151a § 1 in fine p.p.s.a. W sprawie nie ma przesłanek by twierdzić, że wydanie decyzji kasacyjnej miało charakter celowy i zmierzało do uchylania się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Z kolei sama wadliwość zaskarżonej decyzji nie uzasadnia wymierzenia grzywny (por. wyrok NSA z 24 września 2021 r., I OSK 1370/21). Na zasądzone od organu odwoławczego koszty składa się wpis sądowy od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.