II SA/Gl 76/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/950/2023/21668/KS w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 12 września 2023 r., działając m.in. na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1469), zwanej dalej u.c.p.g., nałożył na obecnie skarżącą P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K., karę pieniężną w wysokości 134.352,00 zł za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g u.c.p.g. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca odbierała w 2022 r. odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości i w związku z tym zobowiązana była do osiągnięcia w 2022 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomu 25% przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, czego jednak nie potwierdziła weryfikacja sprawozdania. Organ przedstawił szczegółowe wyliczenie dotyczące wysokości nałożonej kary. Następnie rozważył zastosowanie regulacji art. 189e oraz art. 189f k.p.a. i stwierdził, że nie ma podstaw do zastosowania tych przepisów. Organ wskazał przy tym, że strona skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa, gdyż powstałe naruszenie dotyczy 2022 r. Zatem doszło do niego i jest ono nieusuwalne. Nadto, w ocenie organu waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Organ podał, że ze względu na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony środowiska (jako ważnego interesu publicznego), ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu obowiązku osiągnięcia przez podmioty odbierające odpady komunalne obowiązkowych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Organ uznał, że naruszenie przepisów rangi ustawowej mogło wywołać poważne, negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, co sprawia, że waga naruszenia jest znaczna. Tym samym nałożona kara stanowić będzie formę przypomnienia o obowiązkach wynikających z ustawy, a jej wymierzenie jest niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, ale także dla interesu publicznego (ochrony środowiska). Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej ma wyeliminować w przyszłości zachowania, które naruszają przepisy prawa i skłaniać do zapobiegania powtórnemu naruszeniu określonych obowiązków w przyszłości. Organ odniósł się także do treści pisma strony skarżącej z dnia 1 września 2023 r., w którym, wykonując uprawnienie wynikające z art. 10 k.p.a., skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zreferował stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż ilość odpadów komunalnych odebranych w 2022 r. przez skarżącą wyniosła łącznie 2327,6520 Mg, w tym łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 111,4090 Mg. Stąd też poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych osiągnięty przez skarżącą w 2022 r. wyniósł 4,79%, a powinien wynosić 25%. Dalej organ wskazał, że kara została wyliczona w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2022 r. wynosiła 285,60 zł/Mg, przy czym brakująca masa odpadów komunalnych wyrażona w Mg, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku wynosiła 470,4185 Mg. Kolegium podało, że w oparciu o akta sprawy dokonało takich samych ustaleń dowodowych jak organ I instancji, albowiem bezsprzecznie strona skarżąca będąc do tego ustawowo zobowiązana, nie osiągnęła wymaganego w 2022 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g u.c.p.g. Organ odwoławczy powołując się na art. 189f § 1 k.p.a. wskazał, że aby zastosować instytucję odstąpienia od nałożenia kary, muszą zaistnieć dwie przesłanki: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Jednak w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić spełnienia przesłanki zaprzestania przez skarżącą naruszenia prawa, bowiem nie zaprzestała ona działalności w ramach której narusza przepisy ustawy. Ponadto waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Kolegium nadmieniło przy tym, że skarżąca "symbolicznie" wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku. Następnie odniosło się do rozumienia pojęcia "znikome naruszenie prawa" oraz zaakcentowało, że konieczność osiągania odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odnośnie niektórych frakcji odpadów komunalnych, powinna była być znana profesjonalnym podmiotom zajmującym się zbiórką odpadów i już zawierając umowy na okres objęty zaskarżoną decyzją i realizując je, skarżącą musiała mieć świadomość konieczności osiągnięcia tych poziomów. Kolegium zauważyło, że skarżąca w odwołaniu podnosiła, iż obiektywnie nie jest możliwe osiągnięcie zakładanych poziomów i wskazywała na przyczyny nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu w 2022 r., takie jak: brak możliwości wyegzekwowania na właścicielach nieruchomości niezamieszkałych zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, pomimo szerokiej akcji edukacyjnej i promocyjnej. Tym samym sama skarżąca wskazała, że nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu i stan ten nie uległ zmianie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca obiektywnie mogła osiągnąć wymagany poziom recyklingu, miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, jak i nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności nieprzeanalizowanie wyjaśnień strony skarżącej) oraz niedokonanie jego wszechstronnej oceny i błędne przyjęcie, że morfologia odbieranych odpadów od właścicieli nieruchomości na całym rynku jest taka sama, nadto, że morfologia, a zwłaszcza udział odpadów niesegregowanych w odpadach odbieranych z danych nieruchomości nie wpływa ani na osiągnięcie przez skarżącą ustawowych poziomów recyklingu, ani na zasadność nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej; - art. 8, art. 11 art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję oraz brak odniesienia się przez ten organ do wszystkich dowodów zebranych w trakcie postępowania wyjaśniającego oraz do twierdzeń skarżącej zawartych zarówno w wyjaśnieniach składanych w ramach postępowania przed organem I instancji jak i w samym odwołaniu; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona; - art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że okoliczności uzasadniające brak wpływu strony skarżącej na poziomy osiągniętego recyklingu (np. specyfika odbieranych odpadów, niski udział odpadów zbieranych selektywnie) nie mają żadnego wpływu na możliwość nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno doprowadzić do przeciwnych wniosków; - art. 189f § 1 w zw. z art. 15, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie zarówno przez SKO, jak i przez organ I instancji, art. 189f § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, gdyż waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności podkreśliła, że przedmiotowe naruszenie nie było wynikiem celowego działania i miało miejsce w związku z wystąpieniem okoliczności niezależnych od niej. Nadto, podjęła działania zmierzające do tego, żeby naruszenie nie wystąpiło w przyszłości. Stwierdziła, że w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Metoda ustalania wysokości tej kary określona została w art. 9x ust. 3 i 4 omawianej ustawy. Jak wynika z powyższego kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest tu również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż kontrolowane rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Skarżąca jest podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. Bezsporne jest w sprawie, że we wskazanym okresie, tj. w roku 2022, nie osiągnęła wymaganych prawem poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Zasadne było zatem wymierzenie kary. Sam sposób jej ustalenia i wysokość nie jest kwestionowana przez skarżącą a Sąd uznaje, że prawidłowo została ustalona. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że nie są one zasadne. W szczególności nie są zasadne te zarzuty i okoliczności, które w ocenie skarżącej miałyby uwolnić ją od odpowiedzialności na zasadach określonych w 189f § 1 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tego rodzaju sprawach, tj. w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.p.c.g., art. 189f k.p.a. może być stosowany (zob. uchwała NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21). Pamiętać jednak należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary. Organy dokonały analizy możliwości zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary. Jak jednak wskazały, na przeszkodzie temu stanęły dwie okoliczności. Pierwsza to niezaprzestanie przez skarżąca naruszenia prawa. Druga to waga naruszenia. Jest nią znaczące naruszenie zasad gospodarowania odpadami. Takie stanowisko zostało dostatecznie uzasadnione przez organy obu instancji a Sąd to stanowisko podziela. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnym. Podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Skarżąca Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Nie sposób też nie zauważyć, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu dotyczy całego roku kalendarzowego. Wydaje się zatem, że monitorowanie na bieżąco morfologii odpadów pozwoliłoby na podjęcie w odpowiednim momencie działań zmierzających do uniknięcia sytuacji, w której dochodzi do naruszenia przepisów u.c.p.g. skutkujących nałożeniem kary administracyjnej. Rozpoznając skargę Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w wystarczającym stopniu a rozstrzygnięcia organów administracji szczegółowo i logicznie uzasadnione. Wskazywane przez skarżącą okoliczności, które w jej ocenie nie zostały należycie wyjaśnione, pozostają w ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy, a to wobec naprowadzonych wyżej wywodów. Nie doszło też do naruszenia inkryminowanych przez skarżącą przepisów art. 7a k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 236). W sprawie nie wystąpiły bowiem wątpliwości ani co do faktów mających wpływ na ustalenie i wyliczenie kary, ani też co do interpretacji prawa. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634). Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl