II SA/Gl 752/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr SKO.4103.65.2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2025 r. nr [...] , Prezydent Miasta C. (organ I instancji), na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 572- dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. R. (skarżący) odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 28 marca 2025 r. organu wpłynął wniosek w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W opisie zamierzenia inwestycyjnego skarżący wskazał, że będzie ono polegało na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku hotelowego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] , [...] obręb [...] - G. przy ulicy [...] w C. dla potrzeb funkcji usługowej - placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku. W toku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że teren objęty wnioskiem położony jest w granicach obowiązującego mpzp, a obiekt będący przedmiotem wniosku znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2U - teren zabudowy usługowej. Dla przedmiotowego terenu plan ustala przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa, istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w granicach terenu oznaczonego symbolem 1U; przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa związana z prowadzeniem wytwórczości w formie działalności o charakterze nieuciążliwym, funkcja mieszkaniowa. Zauważył, że wnioskowanym terenie obowiązują szczególne warunki zagospodarowania teren oraz ograniczenia w jego użytkowaniu; Organ I instancji uznał, że wnioskowane zamierzenie należy zaliczyć do kategorii dom pomocy społecznej, a tereny domów opieki społecznej wymagają ochrony przed hałasem. Stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z zapisami m.p.z.p. skutkiem czego jest konieczność wydania wnioskodawcy odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane( p.b.). W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił wydanie postanowienia z naruszeniem art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie środowiska i błędne zastosowania rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a także rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki użyteczności publicznej oraz art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a.; art. 7 w związku z art. 77 § 1,k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 81a § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy względnie, na wypadek przeprowadzenia przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego, uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonym postanowieniu błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie - określenia wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów. W motywach zażalenia skarżący uznał, że ustalenia organu I instancji są sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości objętej wnioskiem oraz zamierzonym sposobem użytkowania budynku. W uzasadnieniu podkreślił, że zamierzona działalność usługowa w formie placówki całodobowej opieki senioralnej nie może być skategoryzowana jako dom pomocy społecznej. Dokonał analizy przepisów w tym zakresie wskazując na odmienność regulacji działalności domów pomocy społecznej oraz placówek całodobowej opieki senioralnej. Zdaniem skarżącego organ I instancji błędnie sklasyfikował zamierzony sposób użytkowania budynku objętego wnioskiem jako dom pomocy społecznej, a także uchybił dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej twierdzenia w zakresie skategoryzowania placówki całodobowej opieki senioralnej jako domu opieki społecznej. Zdaniem skarżącego błąd w zakresie klasyfikacji zamierzonego sposobu użytkowania budynku jako domu pomocy społecznej doprowadził organ I instamcji do kolejnego uchybienia w postaci błędnego zastosowania rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki użyteczności publicznej. Wskazał, że budynek, w którym ma funkcjonować placówka opieki senioralnej prowadzona w ramach działalności gospodarczej wnioskodawcy, nie mieści się w definicji budynku użyteczności publicznej, a zastosowanie przepisów ustawy o ochronie środowiska oraz rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jest błędne. Podkreślił dalej, ze obecny sposób użytkowania budynku wpisuje się w kategorię zabudowy zamieszkania zbiorowego (hotel), a do nieruchomości objętej wnioskiem nie mają zastosowania przepisy o szczególnej ochronie przed hałasem. Co więcej organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie powołał w uzasadnieniu postanowienia żadnych badań lub ustaleń stopnia hałasu w obszarze działek nr [...] i [...] obręb G. . W opinii skarżącego ograniczenia zagospodarowania terenu, na którym znajduje się obiekt objęty wnioskiem są niezgodne z przepisami prawa, w tym w zasadami państwa prawa określonymi w Konstytucji RP, a wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego mpzp jest i uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na rozstrzygniecie organu I instancji postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr SKO.4103.65.2025, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postepowania według chronologii zdarzeń. Przytoczyło brzmienie art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), akcentując, że przepisem, który wymaga uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym jest art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (p.b."). a samo wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. SKO wskazało, że punktem odniesienia dla możliwości oceny dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania są zapisy obowiązującego mpzp. Budynek, którego dotyczy przedmiotowy wniosek o wydanie zaświadczenia, znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w C. , w dzielnicy [...], w rejonie ulic: [...] oraz [...] (obszar nr [...]), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. poz. [...] – dalej "mpzp") W ww. planie miejscowym budynek ten znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "2U - tereny zabudowy usługowej". Zgodnie z § 16 ust.1 mpzp., dla terenów zabudowy usługowej oznaczonych symbolem "1U - 2U" ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa usługowa, b) istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w granicach terenu oznaczonego symbolem 1U; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) zabudowa związana z prowadzeniem wytwórczości w formie działalności o charakterze nieuciążliwym, b) funkcja mieszkaniowa; 3) szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu terenu: a) zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, b) zakaz lokalizacji zabudowy i zagospodarowania o charakterze użyteczności publicznej, wymagających ochrony przed hałasem, c) funkcję mieszkaniową, o której mowa w pkt 2 lit. b, dopuszcza się wyłącznie jako towarzyszącą funkcji usługowej, w formie lokali mieszkalnych zlokalizowanych w części budynku usługowego, d) dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych, niezbędnych do prowadzenia działalności usługowej i wytwórczej, e) nieprzekraczalna linia zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu. Wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym mpzp dotyczył budynku wykorzystywanego dotychczas jako hotel, który wnioskodawca zamierza w przyszłości użytkować jako placówkę zapewniającą całodobową opiekę dla osób w podeszłym wieku. W pierwszej kolejności SKO wskazało, że ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Nie znaczy to jednak, że z całokształtu regulacji ustawowej nie można zrekonstruować konstytutywnych elementów dla tejże placówki. W świetle ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm. - dalej "u.p.s.") placówka taka ma świadczyć usługi określonego rodzaju w stosunku do zakreślonej kategorii osób. Działalnością placówki mają być objęte osoby niepełnosprawne, przewlekle chore lub osoby w podeszłym wieku. Natomiast katalog świadczonych całodobowo usług został ujęty w art. 68 ust. 1 i 3 u.p.s. Zezwolenie na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę dla osób w podeszłym wieku jest wydawane na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego regulowanego przez u.p.s., przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. z 2020 r. poz. 1562). Przesłanki wydania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobowe usługi opiekuńcze i bytowe zostały ustalone w art. 67 ust. 2 u.p.s. Przyznanie zezwolenia ustawodawca uzależnił od spełnienia standardów dotyczących placówki oraz warunków formalnych odnoszących się do formy wniosku o wydanie zezwolenia oraz dokumentów, które powinny zostać załączone do wniosku. Jednym z niezbędnych dokumentów umożliwiających merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie zezwolenia jest zaświadczanie potwierdzające możliwość użytkowania obiektu budowlanego określonego w kategorii XI załącznika do p.b. SKO zauważyło, że plan miejscowy definiuje usługi publiczne jako usługi użyteczności publicznej z zakresu: administracji, wymiaru sprawiedliwości, edukacji, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej, kultury i sztuki, sportu, obsługi bankowej, usług pocztowych oraz ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego (zob. § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r.). Co istotne tereny zabudowy usługowej - usług publicznych oznaczone są w pianie miejscowym symbolem "Up". Lokalny prawodawca rozróżnia więc przeznaczenie pod tereny zabudowy usługowej (symbol "U J - 2U") od przeznaczenia pod tereny zabudowy usługowej - usług publicznych (symbol "Up") W ocenie SKO, organ I instancji błędnie utożsamia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 u.p.s. z domem pomocy społecznej, o którym mowa w art. 54 u.p.s. Tym niemniej, placówka zapewniająca całodobową opiekę m.in. osobom w podeszłym wieku kwalifikuje się jako budynek kategorii XI do budynków użyteczności publicznej - budynek opieki społecznej. W konsekwencji pomimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Ponadto zauważyło, że zróżnicowanie standardów usług jest podstawową cechą odróżniającą placówki całodobowej opieki od domów pomocy społecznej {zob. Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Opublikowano: WKP 2023). W tym wypadku kwestie własnościowe (placówka zapewniająca całodobową opiekę m.in. osobom w podeszłym wieku prowadzona jest przez przedsiębiorcę) nie mają znaczenia dla kwalifikacji budynku, w którym mieści się ta placówka. Przy kwalifikowaniu budynku do budynków użyteczności publicznej bez znaczenia jest również, czy dostęp do niego mają osoby trzecie, czy wyłącznie pracownicy zatrudnieni w danym budynku. Dalej wskazało, że plan miejscowy dla przeznaczenia "1U-2U" przewiduje co prawda zakaz lokalizacji zabudowy i zagospodarowania o charakterze użyteczności publicznej, ale precyzuje, że chodzi tu o zabudowę, która jednocześnie wymaga ochrony przed hałasem. Budynek placówki zapewniając całodobową opiekę m.in. osobom w podeszłym wieku korzysta z ochrony przed hałasem dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej. SKO stwierdziło, że w ramach niniejszego postępowania administracyjnego brak jest podstaw do podważania legalności zapisów mpzp. Wyjaśniło dalej, w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo jego błędnego uzasadnienia, jest prawidłowe i nie wymaga usunięcia z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SKO skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył je w całości zarzucając: 1. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie: a) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie, że placówkę oferującą usługi całodobowej opieki dla osób w podeszłym wieku należy zaliczyć do kategorii "dom pomocy społecznej"; b) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska i rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez uznanie, że nieruchomość, będąca własnością skarżącego wymaga ochrony przed hałasem oraz, że ochrona przed hałasem może być realizowana poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego; c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. zgodne są z panem ogólnym (studium) w zakresie dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. d) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki użyteczności publicznej. 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisów Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie: a) art. 8 oraz art. 87 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisów Konstytucji w sposób bezpośredni przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie organu I instancji; b) art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowania zakazu dyskryminacji skarżącego przez władze publiczne; 3. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a, art. 7a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy na niekorzyść skarżącego, 4. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej prawnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości w zakresie objętym wnioskiem skarżącego orzeczenia co do istoty sprawy oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko o argumentację prawną prezentowaną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji akcentując, że organy sklasyfikował zamierzony sposób użytkowania budynku objętego wnioskiem jako dom pomocy społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania wskazanych w skardze przepisów. Dalej skarżący odniósł się do zapisów Studium terenów stanowiących własność obecnie skarżącego z zapisami mpzp i stwierdził, że ustalenia mpzp są z nimi sprzeczne. Zdaniem skarżącego brak konsekwencji organu przy opracowaniu mpzp skutkuje obniżeniem wartości nieruchomości należącej do skarżącego. Natomiast działanie organu uniemożliwia skarżącemu prowadzenie działalności usługowej, która jest zgodna ze studium. Uznał, że działania organów naruszają zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia, którego treść narusza prawa i interes skarżącego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną. W piśmie z dnia 2 lipca 2025 r. (data wpływu do WSA w Gliwicach 9 lipca 2025 r.) pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii eksperckiej z dnia [...] r. w opracowaniu specjalisty ds. wibroakustyki wpisanego na listę biegłych sądowych mgr. inż D.K. - na okoliczność stwierdzenia faktów przeprowadzenia badań klimatu akustycznego dla działek nr ewid. [...] i [...] obręb G. , odnotowania wyników badań poziomu hałasu, które nie wskazują na konieczność ochrony przed hałasem znajdującego się na tych działkach budynku oraz niezgodności ustaleń mpzp z planem ogólnym dla przedmiotowego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: p.p.s.a), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Dokonując natomiast kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna, ponieważ nie stwierdzono istnienia wad postępowania, które powinny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Stanowisko organów zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interesprawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi: "W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2)". W kontrolowanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem zaświadczenie o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wymagane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.). Z przepisu tego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy wskazać, że zaświadczenie tego rodzaju nie jest jednak wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów w rozumieniu art. 217 k.p.a. Organ wykonawczy gminy ma bowiem w nim potwierdzić, że zachodzi zgodność danego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, a dopiero po tak dokonanych ustaleniach może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Budynek, którego dotyczy wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w C. , w dzielnicy [...], w rejonie ulic: [...] oraz [...] (obszar nr [...]), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. poz. [...] – dalej "mpzp"). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta C. odmówił wydania zaświadczenia na wniosek skarżącego jako niezgodnego z mpzp, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO) uznało, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe i utrzymało je w mocy. Skarżący uznaje, że organy obu instancji błędnie zakwalifikowały planowane przez niego przedsięwzięcie jako dom pomocy społecznej, co jest twierdzeniem chybionym, bowiem SKO wyraźnie stwierdziło, że zamierzona przez skarżącego działalność usługowa w formie placówki całodobowej opieki senioralnej nie może być skategoryzowana jako dom pomocy społecznej. Natomiast wyraźnie wskazało, że punktem odniesienia dla możliwości oceny dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania budynku są zapisy obowiązującego mpzp. Skarżący kwestionował zgodność zapisów mpzp ze Studium i działanie organów na jego niekorzyść. SKO stwierdziło, że w ramach postępowania administracyjnego o wydanie zaświadczenia brak jest podstaw do podważania legalności zapisów mpzp. Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną. Jedynie odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje, po myśli art. 219 k.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wskazać w tym miejscu trzeba, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11, na istotę zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Organ powinien dokonać w nim analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Przywołane wyżej orzeczenie NSA trafnie naprowadza też na ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Sprowadza się ono wyłącznie do zbadania zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu. W konsekwencji nie podlega badaniu w tym postępowaniu kwestia zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym z przepisami p.b., przepisami wykonawczymi do tej ustawy, jak też z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 - dalej: "u.p.z.p."),. Ponadto, w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowego zaświadczenia organ nie może badać zgodności zamierzonej zmiany z przepisami wewnętrznymi, w tym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które - co dobitnie wskazuje art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego mogącym bezpośrednio kształtować prawa i obowiązki obywateli. Trzeba wreszcie podkreślić, że chociaż wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy w rozumieniu art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), działającym na rzecz wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy (vide: art. 1 ust. 1 ustawy), to jednak wykonując kompetencję określoną w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. działa on jako organ administracji publicznej i powinien kierować się przepisami prawa. Organy administracji publicznej wiąże przede wszystkim zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyraża tę zasadę również art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Narusza zasadę legalności organ administracji, odmawiając wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., jeśli zamierzony sposób użytkowania jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu. W ocenie Sądu, prawidłowe są ustalenia, że w niniejszej sprawie zaświadczenie żądanej treści nie mogło zostać wydane z uwagi na fakt, że ustalenia planu miejscowego mpzp dla przeznaczenia "1U-2U" przewiduje zakaz lokalizacji zabudowy i zagospodarowania o charakterze użyteczności publicznej, ale precyzuje, że chodzi tu o zabudowę, która jednocześnie wymaga ochrony przed hałasem. Budynek placówki zapewniając całodobową opiekę m.in. osobom w podeszłym wieku korzysta z ochrony przed hałasem dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Podnoszone przez skarżącego zarówno w trakcie całego postępowania, jak i w piśmie z dnia 22 września 2025 r. uwagi i zastrzeżenia dotyczące uregulowań mpzp nie mogły odnieść spodziewanego skutku albowiem ważność aktów prawa miejscowego nie podlega kontroli w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z mpzp. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w szczególności nie narusza art. 80, art. 136 § 1, jak też art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Na koniec Sąd wskazuje, że nietrafny okazał się sformułowany przez skarżącego w piśmie z dnia 2 lipca 2025 r. wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii eksperckiej z dnia [...] r. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wniosek dowodowy ze swej istoty nie mógł być uwzględniony przez Sąd, a nadto nie zachodziły w sprawie wątpliwości, dla wyjaśnienia których zgłoszony dowód mógł być przydatny. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a Powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.