II SA/Gl 741/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 20 lutego 2023 r. nr SKO.I/427/12/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) postanowieniem z dnia 3 stycznia 2023 r., nr [...], działając w oparciu o art. 149 §3 i 150 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówiło wznowienia postępowania w sprawie z wniosku M. P. (dalej: strona, skarżący) w sprawie zakończonej postanowieniem SKO z dnia 8 grudnia 2020 r., utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 5 listopada 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w B.przy ul. [...]/[...], oznaczonej jako działka nr 1, obręb B. Miasto w prawo własności. W uzasadnieniu podano m. in., że procedura wznawiania postępowań nie ma zastosowania w postępowaniach o wydanie zaświadczeń, które to postępowania regulują normy Działu VII k.p.a. Do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 k.p.a., dotyczący sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie jest zatem dopuszczalne wznowienie postępowania w sprawie, w której nastąpiła odmowa wydania zaświadczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła strona. Podano, że SKO postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I Instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wobec powyższego postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją (postanowieniem). Decydujące znaczenie przy wydaniu zaświadczenia o przekształceniu ma wpis do rejestru budynków, który w tej sprawie jest jasny. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, czego nie uczynił, co przyczyniło się do naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy. Działalność gospodarcza prowadzona pod wskazanym adresem dotyczyła tylko i wyłącznie kawiarni na parterze budynku, który jest częścią użytkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, postanowieniem z dnia 20 lutego 2023 r., nr SKO.I/427/12/2023, działając w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy własne postanowienie jw. W uzasadnieniu podano m. in., że Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany swojego orzeczenia. Tryb wznowieniowy nie ma zastosowania w postępowaniach w sprawach o wydanie zaświadczeń, które to postępowanie regulują normy Działu VII k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne wznowienie postępowania w sprawie, w której nastąpiła odmowa wydania zaświadczenia. W orzecznictwie i w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślono, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, a jedynie czynnościami faktycznymi. Nie są oświadczeniem woli lecz wiedzy. Do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., 149 § 3 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak wznowienia postępowania i brak ponownego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (na które powołał się organ I Instancji) okazały się fałszywe i w zw. z tym decyzja wydana została niezgodnie z obowiązującym stanem prawnym nieruchomości, skutkując utrzymaniem w mocy postanowienia własnego, które powoduje z kolei utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które to zostało wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, a mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując faktycznym pozbawieniem Skarżącego prawa do uzyskania zaświadczenia; 2) przepisów prawa procesowego, przez ich niezastosowanie, to jest art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., 149 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., co skutkuje brakiem wznowienia postępowania i ponownego rozpatrzenia sprawy oraz utrzymaniem w mocy postanowienia SKO, które to z kolei utrzymuje w mocy postanowienie organu I instancji, wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, a mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując faktycznym naruszeniem interesu prawnego skarżącego, poprzez pozbawienie go prawa do uzyskania zaświadczenia. W uzasadnieniu powtórzono argumentację z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podano także m. in., że Urząd Miejski twierdzi, iż wydał decyzję w oparciu o rejestry i ewidencje, co jest oczywiście nieprawdą. Jest to działanie nieuprawnione, które nie korzysta z ochrony prawa. Gdyby decyzja została wydana w oparciu o rejestry i ewidencje, to zbędne byłoby angażowanie organu II instancji, czy sądów w niniejszą sprawę, a przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności dla nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem o funkcji usługowo-mieszkalnej, nastąpiłoby automatycznie z mocy prawa. Grunt stanowi teren mieszkaniowy, a budynek posadowiony na gruncie jest budynkiem mieszkalnym i takie – zgodnie z treścią księgi – jest jego przeznaczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 145 §1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zachodzą przesłanki określone w punktach 1 – 8. Skarżący zainicjował postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności. W sprawie tej orzekał m. in. tut. Sąd, a to wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Gl 187/21, który skargę oddalił. Wyrok jest prawomocny. Tego rodzaju postępowanie uregulowane jest w Dziale VII k.p.a., pt. "Wydawanie zaświadczeń". W świetle art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 728/19, zwrócono uwagę na odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej przez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a. lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Nie oznacza to nakazu stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. NSA dalej zauważa w tym orzeczeniu, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji bądź rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń nie może w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania. Przy tym w doktrynie prezentowany jest pogląd, że ww. postanowienia są zaskarżalne zażaleniem ze względu na to, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego. Dopuszczalność zaskarżenia tych postanowień wynika z odrębnej normy (art. 219 k.p.a.), a nie z normy zawartej w przepisie art. 141 § 1 k.p.a., dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto w postępowaniu uregulowanym w Dziale VII k.p.a. nie wydaje się decyzji administracyjnych. Na tej podstawie NSA przyjmuje, z czym tut. Sąd zgadza się, że gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące trybów nadzwyczajnych, nie mają zastosowania. Powyższe pozwala na przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 k.p.a., 149 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz §2 k.p.a., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. W związku z tym skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.