II SA/Gl 691/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi G. W., A. K. (K.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 17 lutego 2023 r. nr GKII.7221.9.2023 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Starosta [...] decyzją z dnia 12 grudnia 2022 roku, Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 z późn. zmianami – dalej k.p.a.), art. 7d pkt 1 lit. a /tiret pierwszy/ i art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. – dalej p.g.k.), po rozpatrzeniu zarzutów G. W. i A. K. (dalej: strony, skarżące) do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, dotyczących własności działki 1, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], orzekł o ich odrzuceniu. W uzasadnieniu podano m. in., że na terenie Powiatu [...] od lipca 2021 r. do kwietnia 2022 r. prowadzone były prace modernizacyjne, których celem było dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1034 ze zm. – obecnie akt archiwalny) oraz uzupełnienie danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia. Działka jw. ujawniona była w jednostce rejestrowej [...] na władanie J. C.. Na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] r. została przeniesiona do jednostki rejestrowej [...] na własność R. P.. Gdy stan prawny wynikający z dokumentów jest odmienny od stanu faktycznego, to w celu doprowadzenia ich do zgodności należy przeprowadzić czynności cywilnoprawne w stosownej procedurze przewidzianej prawem. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest tylko organem rejestrowym, dokonującym zmian w oparciu o dokumenty tworzone i przekazywane staroście zgodnie z przepisami prawa. Starosta, jak i wykonawca prac podczas modernizacji, nie mogą tworzyć nowych stanów prawnych, które należą do kompetencji sądów i innych organów orzekających. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły strony, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in., że stan faktyczny, wynikający z dokumentacji, jest nieprawidłowy. Działka, o której mowa, była i jest własnością rodziny. Nastąpił błąd, który został pominięty w toczącym się na przełomie listopada i grudnia 2022 r. postępowaniu administracyjnym. Przedmiotowa działka była i jest w użytkowaniu rodziców, a obecnie ich spadkobierców. R. P. potwierdziła, że nie użytkowała tej nieruchomości i nie należała ona do jej rodziny. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej WINGiK), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 17 lutego 2023 r., znak GKII.7221.9.2023, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotem zarzutów (jak również uwag), są dane zmodyfikowane w ramach przeprowadzonej modernizacji. W art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8, czyli operat powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Tryb zgłaszania zarzutów dotyczy zatem tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag oraz zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Podczas modernizacji nie ustalano stanów prawnych nieruchomości, w szczególności nie przeprowadzano analizy poprawności ujawnionych w ewidencji praw rzeczowych. Zatem, zarzut dotyczący własności wskazanej działki nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Organ nie może odnosić się do informacji, które w ramach modernizacji nie były modyfikowane. Skargę na decyzję administracyjną WINGiK złożyły ww. skarżące, zaskarżając ją w całości. Podano m. in., że modernizacja została przeprowadzona w sposób wadliwy, naruszający ich własność. Ustalenia faktyczne są nieprawidłowe. Decyzja dotyczy tylko części problemów. Materiał dowodowy był niekompletny, nie uwzględniono w szczególności uwag stron. Poświadczono nieprawdę w dokumentacji. Akt własności ziemi jest konsekwencją pomyłek w oznaczaniu właścicieli. Nie udostępniono całości dokumentacji. R. P. nigdy nie była właścicielką działki jw. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Modernizacja ewidencji jest definiowana jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych, podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków (E. Stefańska, Komentarz do art. 24a p.g.k., LEX-el., teza 1). W świetle art. 24a ust. 1 p.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6 p.g.k.). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Modernizacja ewidencji gruntów ma na celu uzupełnienie oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych, w celu dostosowania ich do wymogów prawnych. Zatem procedura ta nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie. Celem modernizacji w niniejszym przypadku było założenie mapy ewidencyjnej cyfrowej, uzupełnienie ewidencji gruntów o dane budynkowe oraz zaktualizowanie użytków, w szczególności na działkach zabudowanych. Wykonawcy mieli za zadanie wykorzystać wszelką zgromadzoną dokumentację geodezyjną, w tym operat techniczny pomiaru wsi z przełomu lat 80. i 90. XX w. (zob. pismo Starosty z 17 marca 2022 r.). Organ odwoławczy nie mógł zatem podzielić zarzutów skarżących, dotyczących błędnego ustalenia podczas modernizacji stanu własnościowego. Nie były to dane, które wynikałyby z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji. Przy tym, w art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11). Materiał dowodowy z powyższych względów był wystarczający do wydania decyzji i nie wymagał uzupełnienia. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarżące nie mogą oczekiwać od organu i od Sądu, że w niniejszym postępowaniu, w którym nie biorą udziału sąsiedzi, bądź inne osoby zainteresowane, zostaną wiążąco rozstrzygnięte kwestie sporne dotyczące własności nieruchomości, bądź ewentualnie ich granic. Naruszałoby to prawa właścicieli takich nieruchomości. Skarżące mają możliwość przeprowadzenia stosownego postępowania przed sądem powszechnym, np. o ustalenie, o zasiedzenie, o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym – w zależności od sytuacji faktycznej. Wymaga to jednak ich inicjatywy. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (w tym poprzez uniemożliwienie dostępu do części dokumentacji) koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. art. 10 §1 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., III OSK 6816/21). Skarżące żadnych takich okoliczności nie wykazały. Sąd nie orzeka tu w kwestii rzekomego popełnienia przestępstw i np. sfałszowania dokumentacji, bądź poświadczenia nieprawdy, ewentualnie ukrywania dokumentów, gdyż do tego powołane są organy ścigania i tam należy sprawę zgłosić. Jeśli zapadnie wyrok skazujący, postępowanie administracyjne będzie można wznowić (art. 145 §1 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 24a ust. 1 – 10 p.g.k., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.