II SA/Gl 688/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 lutego 2023 r. nr SKO.4205.1.2023 w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę.

Starosta [...] postanowieniem z 21 listopada 2022 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4, art. 98 § 2, art. 100, art. 103 i art. 123 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 194 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku K. S. (dalej jako strona lub skarżący) o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt córki N. w rodzinnej pieczy zastępczej od 1 marca 2022 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że na stronie spoczywa obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej, jednakże wnioskiem z 13 czerwca 2022 r. wystąpiła o zwolnienie z tej odpłatności. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i samorządowego kolegium odwoławczego organ ten podkreślił, że w pierwszej kolejności rozpatrzony powinien być wniosek o odstąpienie od ustalenia takiej odpłatności, a dopiero w drugiej kolejności podjęta decyzja o ustaleniu takiej odpłatności. Podkreślono, że organ pierwszej instancji uznał, że strona nie spełnia wymogów do odstąpienia od ustalenia takiej odpłatności w stosunku do syna skarżącego i wydano w tym zakresie stosowną decyzję administracyjną. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do organu wyższego stopnia. W ocenie organu pierwszej instancji okoliczność ta wyczerpuje znamiona zawieszenia postępowania przewidziane w przepisie przywołanym w podstawie prawnej podjętego postanowienia. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się strona, która wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W zażaleniu tym podniesiono zarzut naruszenia postanowień 3 pkt. 7 uchwały Rady Powiatu [...] z [...] r. oraz art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej polegającej na przyjęciu nieprawidłowej sekwencji podejmowanych rozstrzygnięć. W tej sytuacji strona wystąpiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o wydanie decyzji merytorycznej, a w motywach zażalenia przedstawiła argumentację przemawiającą za trafnością jej stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z 6 lutego 2023 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 193 ust. 1 – 3 i art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odwołał się do postanowień obowiązujących regulacji prawnych przywołanych w podstawie prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia organ ten przywołał sytuację, która obowiązywała w poprzednim okresie, w którym strona była zwolniona z ponoszenia takich opłat. Rozstrzygnięcia te obowiązywały do 28 lutego 2022 r. W dalszej kolejności organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że stanowisko prezentowane w zażaleniu strony nie jest prawidłowe i kolejność podejmowanych rozstrzygnięć jest odmienna, a mianowicie w pierwszej kolejności podejmuje się decyzję rozstrzygającą o odstąpieniu od ustalenia opłaty a dopiero później decyzję o jej ustaleniu. W konsekwencji powyższy organ doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia co do sentencji jak i uzasadnienia. W szczególności podniosła naruszenie postanowień art. 124 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do tego, który organ wydał kwestionowane postanowienie. Nadto podniosła zarzut naruszenia postanowień § 3 ust. 2 pkt. a uchwały Rady Powiatu [...] z [...] r. poprzez przyjęcie, że § 3 ust. 7 tej uchwały nie ma zastosowania w sprawie. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej poprzez przyjęcie nieprawidłowej sekwencji postępowań. Obok podniesionych zarzutów wskazano na naruszenie postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie zgłoszonego w zażaleniu wniosku. W motywach skargi skarżący przedstawił argumentację przemawiającą za jej zasadnością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. Nr 1634) sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 powyższej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Przedstawione powyżej ramy sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej pozwoliły tutejszemu sądowi uznać, że poddane jego ocenie rozstrzygnięcie organów administracji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem kontroli sprawowanej przez tutejszy Sąd jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 6 lutego 2023 r., mocą którego wskazany organ uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z 21 listopada 2022 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt córki skarżącego w pieczy zastępczej. W następstwie wniesionego zażalenia przez skarżącego organ odwoławczy wydał przywołane powyżej rozstrzygnięcie. W konsekwencji podkreślić należy, że przedmiotem sądowej kontroli są postanowienia podjęte w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, które zaliczyć należy do elementów wpadkowych, czyli takich, które nie rozstrzygają o istocie żądania skarżącego skierowanego do organów administracji publicznej. Ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego musi być poprzedzona pewnymi wskazaniami o charakterze ogólnym. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę rady powiatu, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 tej ustawy. Treść tego przepisu jest czytelna i nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie, że w przypadku zgłoszenia przez osobę zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wniosku o odstąpienie od ustalenia takiej odpłatności, to organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji o ustaleniu takiej odpłatności zobowiązany jest do wypowiedzenia się i do rozpoznania żądania dotyczącego odstąpienia od ustalenia takiej odpłatności. Dopiero po zakończeniu tego postępowania organ prowadzący postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej będzie mógł podjąć stosowną decyzję. W świetle powyższego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że zarzuty skarżącego sformułowane w skardze a odnoszące się do wadliwej kolejności postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej nie są trafne i nie zasługują na uwzględnienie. Oznacza to, że podniesiony przez skarżącego zarzut nie mógł zostać uwzględniony i nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. Kolejną kwestią wymagającą odniesienia się w ramach tego uzasadnienia to przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji przywołał postanowienia art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że rozpoznanie wniosku skarżącego jest uzależnione od rozpoznania sprawy dotyczącej wniosku skarżącego o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt syna w pieczy zastępczej. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w tym zakresie wydana został decyzja odmowna, jednakże strona wniosła odwołanie do organu wyższego stopnia. W kontekście obowiązujących regulacji prawnych zamieszczonych w art. 193 i w art. 194 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej przyjdzie stwierdzić, że rozpoznanie żądania skarżącego dotyczącego odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej nie jest uzależnione od uprzedniego podjęcia analogicznego rozstrzygnięcia dotyczącego innego dziecka osoby zobowiązanej do ponoszenia takiej odpłatności. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie doszedł do przekonania, że brak jest podstaw dla uznania występowania przesłanki przewidzianej postanowieniami art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego do zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjonowanego żądaniem skarżącego. W świetle powyższego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie w swoim rozstrzygnięciu ograniczył się wyłącznie do eliminacji postanowienia organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Podkreślić, należy, że w przypadku rozpoznawania zażaleń od postanowień wydanych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 144 powyższego Kodeksu, przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów przywołanego Kodeksu oznacza, że należy dostosować regulacje prawne z tego zakresu do zaistniałej sytuacji procesowej. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw dla podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, tym samym organ odwoławczy zobowiązany był w ramach kontroli instancyjnej do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwie wydanego postanowienia. Ograniczenie się wyłącznie do uchylenia kwestionowanego postanowienia wynika z tego, że stosując wprost postanowienia art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany byłby do umorzenia postepowania dotyczącego wznowienia postępowania, jako postępowania bezprzedmiotowego. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia mogłoby wzbudzać wątpliwości co do zasadności dalszego prowadzenia postępowania w zakresie żądania skarżącego co do odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej. Celem uniknięcia sygnalizowanych wątpliwości, organ odwoławczy zasadnie ograniczył się wyłącznie do uchylenia kwestionowanego postanowienia. Powyższe ustalenie oznacza zarazem, że zarzuty skarżącego formułowane w skardze, a odnoszące się do braku merytorycznego rozpoznania jego żądania nie są zasadne. W analogiczny sposób należy ująć zarzut braku uwzględnienia wniosków formułowanych w zażaleniu. Podkreślić bowiem należy, że mocą kwestionowanego postanowienia organ odwoławczy rozstrzygnął wyłącznie jedno zagadnienie o charak Procesowym, nie mającym żadnego przełożenia na finalne rozstrzygnięcie żądania skarżącego co do odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej. W konsekwencji uznać należy, że zarzuty skarżącego podniesione w skardze do tutejszego Sądu nie mogły stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi, a tym samym brakło podstaw dla uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze do tutejszego Sądu skarżący podniósł zarzut, że organ odwoławczy w sentencji swojego rozstrzygnięcia nie przywołał nazwy organu pierwszej instancji. Zarzut ten nie jest trafny, albowiem w sentencji rozstrzygnięcia organ administracji ogranicza się do wskazania losów kontrolowanego rozstrzygnięcia. W sentencji rozstrzygnięcia już nie przywołuje się nazwy organu, które działania poddane było kontroli instancyjnej. W konsekwencji także i ten zarzut ze strony skarżącego nie mógł zyskać akceptacji składu orzekającego. Przeprowadzona z urzędu kontrola poddanego ocenie postanowienia organu odwoławczego nie doprowadziła do stwierdzenia zawierania przez nie takich uchybień, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę