II SA/Gl 684/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi L. sp. z o. o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 10 marca 2025 r. nr SKO.4103.214.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 10 grudnia 2024 r. nr [...] znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 10 marca 2025 r., nr SKO.4103.214.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 10 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku z 30 sierpnia 2024 r. złożonego przez L. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej "Spółka" lub "Skarżąca"), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej dla realizacji na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...] o powierzchni 1253 m2, położonej w C. przy ul. [...]. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 53 ust. 3, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że wnioskowany teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji jest wykazany w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe B. Teren inwestycji jest zabudowany we frontowej części działki budynkiem mieszkalnym oraz w głębi działki budynkiem garażowym. Budynki te przewidziane są do rozbiórki. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (w którym planuje się 20 lokali mieszkalnych) o planowanych gabarytach: obiekt od czterech do pięciu kondygnacji nadziemnych, o szerokości elewacji frontowej 29,5 m – 30,5 m, wysokości 12,5 m -14,5 m, z dachem płaskim, o kącie nachylenia połaci dachowych od 2° do 10°. Dla obsługi planowanej inwestycji planuje się budowę przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zaopatrzenie w ciepło planuje się ze źródeł indywidualnych, gospodarowanie odpadami zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Obsługa komunikacyjna planowana jest zjazdem z ul. [...]. Dla obsługi planowanej inwestycji planuje się realizację od 14 do 22 miejsc postojowych (mp), w tym od 8 mp do 12 mp w garażu i od 6 mp do 10 mp na parkingu. Organ I instancji wskazał, że obszar analizowany przyjęto na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej wynika, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi około 35 m, a zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 105 m od granic przedmiotowego terenu. W oparciu o analizę, o której mowa w art. 53 ust 3 pkt 1 u.p.z.p. Prezydent stwierdził, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w badanym obszarze wynosi około 14 m, co z uwzględnieniem 20% tolerancji daje wielkość około 17 m. Planowana szerokość elewacji frontowej przewyższa średnią szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, również z uwzględnieniem 20% tolerancji. Z uwagi na fakt, że wysokość zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wysokość zabudowy winna być przyjęta w oparciu o średnią wielkość występującą na tych działkach. Średnia wysokość budynków mieszkalnych położonych na ww. działkach wynosi 8,3 m. W oparciu o przeprowadzoną analizę Organ I instancji stwierdził, że zaproponowany przez Spółkę sposób zagospodarowania i zabudowy stoi w sprzeczności z istniejącym układem przestrzennym, a planowany obiekt z uwagi na rodzaj zabudowy i zakładane gabaryty nie będzie harmonijnie wpisywać się w otoczenie, tym bardziej, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej postępowaniem z tej samej drogi publicznej usytuowane są budynki o znacznie mniejszych gabarytach. W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła, że sporządzona analiza urbanistyczna jest nierzetelna. Budynek mieszkalny przy ul. [...]jest zróżnicowany pod względem ilości kondygnacji (od 3 do 5), jak i wysokości (9-15m). Do analizy użyto tylko części budynku z najniższą wysokością 9 m. Zasadne jest w takiej sytuacji uśrednienie wysokości ww. budynku (12 m) tak jak ma to miejsce w przypadku innych budynków badanych w analizie. Wskazana przez Organ I instancji maksymalna wysokość zabudowy na wnioskowanym terenie (8,3 m) odbiega znacząco od istniejącego na ww. działce trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego mającego wysokość ponad 11 m i nadającego zastany, gotowy parametr zabudowy. Podobną wysokość ma również budynek dostępny z tej samej ulicy ([...]) będący w obszarze analizy, a mający wjazd od ul. [...]. Cechą charakterystyczną dla analizowanego obszaru jest zabudowa w granicach działek często mająca charakter pierzejowy. Jest to spowodowane wtórnymi podziałami i niewielką powierzchnią działek w stosunku do powierzchni zabudowy. Wnioskowana działka odbiega swoją wielkością od działek sąsiednich - nie przeszła wtórnego podziału i posiada parametry charakterystyczne dla podwójnego układu działek. Organ I instancji dla najszerszego frontu działki nr [...] (35 m) przyjął po analizie średnią szerokość elewacji frontowej wynoszącą 14 m. Parametr ten w oderwaniu od rzeczywistego stosunku szerokości elewacji frontowej do szerokości frontu działki wprowadza niemiarodajny obraz cech zabudowy terenu. Stosunek ten na otaczających działkach waha się w przedziale od 60 do 100 %. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji uznając zarzuty Spółki za pozbawione podstaw. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna jest prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że planowana szerokość elewacji frontowej znacznie przewyższa średnią szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, również z uwzględnieniem dopuszczalnej tolerancji. Planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym. Biorąc pod uwagę § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy brak jest podstaw do badania rzeczywistego stosunku szerokości elewacji frontowej do szerokości frontu działki. Organ I instancji wyjaśnił także, że brak jest możliwości ustalenia innej niż średnia szerokości elewacji frontowej bowiem obszar ul. [...] charakteryzuje się zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niewielkich gabarytach. Parametry i cechy planowanej zabudowy nie tworzyłyby więc harmonijnej całości z sąsiednią zabudową. Nadto średnia wysokość budynków mieszkalnych położonych na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej wynosi 8,3 m i jest zdecydowanie niższa niż planowanego budynku. Odnosząc się do budynku przy ul. [...] to ma on rozczłonkowaną bryłę i na 2/3 szerokości ma wysokość około 8,5 m, a na 1/3 szerokości jego wysokość wynosi około 10 m. Z tego względu w analizie przyjęto wysokość średnią tego budynku, tj. około 9 m. Wskazane w odwołaniu budynki przy ul. [...] oraz przewidziany do rozbiórki nie są miarodajne dla ustalenia wysokości planowanej zabudowy z uwagi na § 7 ust. 2 rozporządzenia – punktem odniesienia jest średnia wielkość występującej zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. Zaś brak ustalenia innej niż średnia wysokości zabudowy wynika z analizy, na co zasadnie wskazał Organ I instancji. W skardze Spółka, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania tego przepisu i uznanie, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji Organu I instancji; 2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne Skarżącej nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez Skarżącą wszystkich warunków obligujących organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i wskutek powyższego bezzasadną odmowę zezwolenia na realizację inwestycji; 3) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez niepełną, pobieżną i błędną analizę m. in. funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu; 4) § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. przez bezzasadną odmowę wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie wnioskowanym przez Skarżącą, który wynika z analizy, i błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne Skarżącej nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez Skarżącą wszystkich warunków obligujących organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 5) § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. przez bezzasadną odmowę wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na poziomie wnioskowanym przez Skarżącą, który wynika z analizy, i błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne Skarżącej nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez Skarżącą wszystkich warunków obligujących organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 6) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z pominięciem argumentów i słusznego interesu Skarżącej oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie stanowiska Skarżącej. W szczególności Skarżąca podkreśliła, że w okolicznościach faktycznych sprawy zachodzą uzasadnione podstawy do zastosowania odstępstw od reguły z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o parametrach jak planowane zamierzenie inwestycyjne Skarżącej. Szerokość elewacji frontowych – budynków w zabudowie wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego – oscyluje w granicach od 18 m do 40 m, a przy uwzględnieniu cofnięć części elewacji szerokość budynku przy ul. [...]wynosi 45 m. Nie ma zatem żadnych przeszkód aby dla planowanej zabudowy ustalić szerokość elewacji frontowej do oscylującej w granicach od 29,5 m do 30,5 m. Wysokość elewacji frontowych – budynków w zabudowie wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oscyluje w granicach od 3 do 6 kondygnacji naziemnych, nie ma zatem przeszkód aby dla planowanej zabudowy ustalić wysokość planowanej inwestycji od czterech do pięciu kondygnacji naziemnych i całkowitej wysokości oscylującej w granicach od 12,5 m do 14,5 m. Nadto planowana inwestycja to budynek wielorodzinny, podczas gdy część budynków w obszarze analizowanym uwzględniona przez organy to budynki jednorodzinne. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do ustalenia parametrów zabudowy w oparciu o parametry znajdujących się w obszarze analizowanym budynków wielorodzinnych. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom organów, w obszarze analizowanym nie dominuje zabudowa jednorodzinna – nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, nieruchomość przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem pięciokondygnacyjnym w pierzei ulicy, nieruchomość przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami. Różnorodny charakter zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym uzasadnia przyjęcie wartości innych niż średnie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 12 czerwca 2025 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z fotokopii prawomocnej decyzji Prezydenta z 17 października 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...] wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Kolegium z 12 grudnia 2011 r. oraz postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 292/12 o odrzuceniu skargi na ww. decyzję Kolegium - na potwierdzenie spełnienia przez Skarżącą przesłanek do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Uczestnicy postępowania, tj. L. J. i M. J. w piśmie procesowym z 16 czerwca 2025 r. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że naruszają one przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wyjaśnić również należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Organ odwoławczy złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, zaś żadna z pozostałych stron w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do merytorycznej oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć w pierwszej kolejności należy odnotować, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte 30 sierpnia 2024 r. (art. 61 § 3 k.p.a.), tj. po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Teren inwestycyjny na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., które zostało przyjęte uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Wobec tego wniosek Spółki podlegał rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 24 września 2023 r.), a w pozostałym zakresie z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a. W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116; dalej "rozporządzenie z 15 lipca 2024 r.") albowiem sprawa została wszczęta po wejściu w życie ww. rozporządzenia (§ 12). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan normatywny sprawy, tj. zastosowały przepisy u.p.z.p. po zmianach dokonanych ustawą zmieniającą, z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. Okolicznością bezsporną jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Skarżąca zobowiązana była do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powołane regulacje wskazują, iż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a tym samym właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim przesłankom z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak którejkolwiek z ww. przesłanek stanowi podstawę do wydania odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu z 15 lipca 2024 r. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W myśl bowiem art. 61 ust. 5a w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (tj. terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa wynikający z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami. Z analizy, będącej załącznikiem do decyzji Organu I instancji, wynika, że obszar analizy wyznaczono wokół terenu działki inwestycyjnej w odległości 105 m od jego granic, zachowując zasadę minimalnego zakresu, tj. trzykrotności szerokości frontu terenu (35 m) oraz spełniając warunek zachowania odległości minimum 50 m. Na działkach położonych w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (taki rodzaj zabudowy dominuje wzdłuż ul. [...] i [...]), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dominuje wzdłuż ul. [...]), zabudowa mieszkaniowo-usługowa i usługowa. Analiza zawiera dane dotyczące szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym (podaną w metrach dla poszczególnych adresów budynków) oraz średnią wysokość zabudowy mieszkaniowej na przylegających działkach sąsiednich (podaną w metrach dla ul. [...]/[...] i ul. [...]). Organy, uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy, wskazały na wyniki analizy urbanistycznej i stwierdziły, że wprowadzenie planowanej zabudowy będzie sprzeczne z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz z § 6 i § 7 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. Z części tekstowej analizy wynika bowiem, że planowana szerokość elewacji frontowej (od 29,50 m do 30,5 m) przewyższa średnią szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, również z uwzględnieniem 20% tolerancji. Zaś planowana wysokość budynku (od 12,5 m do 14,5 m) przewyższa średnią wysokość budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich przy ul. [...]. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczna nie została przeprowadzona prawidłowo. Analizą objęto działki, na których znajdują się budynki mieszkalne - przy czym nie wiadomo czy obejmuje ona wszystkie obiekty mieszkalne (jednorodzinne, jednorodzinne z usługami, wielorodzinne, wielorodzinne z usługami, zamieszkania zbiorowego, zamieszkania zbiorowego i usług) czy tylko wybrany rodzaj zabudowy i jakie były kryteria doboru nieruchomości. Część graficzna analizy (mapa zasadnicza) załączona do decyzji Organu I instancji jest nieczytelna, nie pozwala na odczytanie wszystkich danych. Część obszaru analizowanego jest w ogóle niewidoczna (legenda zasłania część obszaru analizowanego), co prowadzi niewątpliwie do braku możliwości ustalenia czy w tej części istnieje zabudowa, która powinna zostać objęta analizą. Na podstawie widocznej części graficznej analizy możliwa jest jedynie prawdopodobna identyfikacja działek, co znacznie utrudnia zarówno weryfikację stanowiska organów jak i stron postępowania. Z porównania części tekstowej z częścią graficzną analizy ponad wszelką wątpliwość wynika jednak fakt pominięcia części zabudowy na obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy w przypadku parametru szerokości elewacji frontowych wskazano 16 adresów, zaś z części graficznej wynika, że zabudowa mieszkaniowa występuje na większej ilości działek. Nadto stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa się na podstawie istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Zdaniem Sądu, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie można utożsamiać z określeniem rodzaju zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2011 r., II OSK 910/10, opublikowano w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że zabudowa wielorodzinna realizuje tę samą funkcję (mieszkaniową), co jednorodzinna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2019 r. II OSK 651/18; 17 września 2020 r., II OSK 1777/20; 7 sierpnia 2023 r., II OSK 1108/22; 21 listopada 2023 r., II OSK 502/21 – opubl. w CBOSA). Także zabudowa zamieszkania zbiorowego realizuje funkcję mieszkaniową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2023 r., II OSK 509/21, opubl. w CBOSA). W konsekwencji dane zawarte w analizie nie pozwalają na to by zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. wyznaczyć średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Analiza nie zawiera szczegółowych parametrów zabudowań o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu wskazana we wniosku. Nadto analiza powinna obejmować wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, w tym również te, które jedynie częściowo zlokalizowane są na tym obszarze. Kontynuacja funkcji wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., odnosi się bowiem do całego obszaru analizowanego, a nie tylko jedynie do zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Jeśli chodzi o parametr wysokości zabudowy to okoliczność, że ani treść § 7 ust. 1 ani treść § 7 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. nie pozwala na uwzględnienie wniosku Spółki, nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do tego, aby wydać decyzję odmowną. Organ I instancji rozpatrujący wniosek powinien rozważyć, czy w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie wyjątek wskazany w § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Natomiast z uzasadnienia decyzji Organu I instancji wynika jedynie, że planowana wysokość budynku przewyższa średnią, a wzdłuż ul. [...] dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niewielkich gabarytach. Z tego też względu planowany przez Spółkę sposób zabudowy stoi w sprzeczności z istniejącym układem przestrzennym , a planowany obiekt nie będzie harmonijnie wpisywać się w otoczenie. Jednakże zauważyć trzeba, że w analizie urbanistycznej brak jest wskazania wysokości poszczególnych budynków objętych zakresem przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w tym budynków zlokalizowanych przy ul. [...] (wskazano tylko wysokość dwóch budynków na przylegających działkach sąsiednich). Stanowisko Organu I instancji, że wyznaczenie wskaźnika wysokości zabudowy w proponowanej wysokości spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego nie znajduje zatem oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a Organ odwoławczy – także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji naruszają również przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 2 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. wskutek oparcia rozstrzygnięć na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie prowadząc postępowanie Organ I instancji zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania, które wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku, w tym przeprowadzi ponownie analizę architektoniczno-urbanistyczną. W zależności od poczynionych ustaleń, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że Sąd nie przesądza treści rozstrzygnięcia, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).