II SA/Gl 664/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Tworóg z dnia 25 października 2021 r. nr XXXI/268/2021 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewoda Śląski pismem z dnia 9 marca 2023 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Tworóg Nr XXXI/268/2021 z dnia 25 października 2021 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: "Uchwała") w całości, jako sprzecznej z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). Uchwała została przekazana Wojewodzie w trybie nadzoru w dniu 29 października 2021 r. W ocenie Skarżącego powyższa Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 oraz art. 19 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, z uwagi na zaniechanie zasięgnięcia opinii organu regulacyjnego, pomimo że uzyskanie przedmiotowej opinii jest warunkiem zgodnego z prawem procedowania uchwały w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dokonywania zmian ww. regulaminu, a także jest podstawą do dalszego procedowania uchwały w trybie nadzoru. Organ nadzoru podkreślił, że treść Regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Zgodnie zaś z tym zakresem powinien określać jedynie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym zawierać elementy wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wszystkie one są elementami obligatoryjnymi Regulaminu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje Regulamin w całości. Uchwała została natomiast przekazana Wojewodzie bez dołączonej opinii organu regulacyjnego. W ocenie Skarżącego, brak zasięgnięcia opinii organu regulacyjnego, jakim w niniejszej sprawie jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, powoduje, iż nie został spełniony obligatoryjny element procedowania nad tą uchwałą. Skarżący podkreślił, że opinia organu regulacyjnego nie ma wiążącego charakteru, jednakże zwrócenie się o zaopiniowanie jest wymaganym elementem procedury podjęcia uchwały. Zwrócił także uwagę, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością Uchwały. Zaniechanie przedstawienia projektu Uchwały do zaopiniowania organowi regulacyjnemu stanowi, zdaniem Wojewody, tego rodzaju istotne naruszenie prawa. Wojewoda zauważył, iż również poprzednia uchwała Rady Gminy Tworóg Nr XXX/264/2021 z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków została przekazana Wojewodzie Śląskiemu bez dołączonej opinii organu regulacyjnego. Kwestia ta nie miała jednak wpływu na proces nadzorczy, jako że rozstrzygnięciem nadzorczym NPII.4131.1.865.2021 z dnia 6 października 2021 r. stwierdzono jej nieważność w całości z innych przyczyn (nieprawidłowe określenie terminu wejścia aktu w życie). W dalszej kolejności organ nadzoru wskazując na zapisy § 16 i § 19 Uchwały podał, iż Rada nie posiada kompetencji do określania na mocy przedmiotowego regulaminu podmiotów uprawnionych do poboru wody na cele przeciwpożarowe. Jako przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ocenił także postanowienia w przedmiocie sposobu rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, bowiem kwestia ta została już uregulowana w art. 22 pkt 2 tej ustawy. Wyjaśnił, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń i modyfikacji unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. To, w jaki sposób gmina rozlicza się z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, pozostaje w sferze wewnątrzadministracyjnej, nieobjętej zakresem delegacji z art. 19 ust. 3 pkt 9 ww. ustawy. Końcowo Wojewoda wskazał, iż upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) uniemożliwia organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały, zaś w myśl przepisu art. 93 ust. 1 niezbędnym stało się zastosowanie niniejszego środka nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tworóg uznał zasadność skargi w części dotyczącej postanowień Uchwały zawartych w § 19 ust. 1 (jako powtórzenie ustawowych uregulowań) i w § 19 ust. 2 (jako wykraczających poza kompetencje Rady Gminy). Uznał także za zasadny zarzut braku opinii organu regulacyjnego do projektu Regulaminu, wnosząc o uchylenie tylko § 19 ust. 1 i 2 Uchwały, argumentując, iż z uzasadnienia skargi jasno wynika, że Wojewoda zakwestionował prawidłowość jedynie jednego przepisu Regulaminu - wskazanego § 19, nie zakwestionował natomiast pozostałych zapisów w nim zawartych. Ponadto podkreślił, iż nie doszło w tym wypadku do istotnego naruszenia prawa. Opinia stanowi jedynie wymóg formalny i nie ma charakteru wiążącego ani dla Rady Gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Gminy Tworóg Nr XXXI/268/2021 z dnia 25 października 2021 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r., poz. 6904). Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Z przywołanego przepisu art. 91 ust. 1 i 4 wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy, w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3, poz. 79; A. Matan w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021). W niniejszej sprawie Wojewoda nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając, iż zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza art. 19 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, skuteczne pozostawało wniesienie skargi po terminie określonym w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały wskazać trzeba na delegację ustawową do uchwalenia przez radę gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (ust. 1). Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (ust. 2). Rada gminy przekazuje wojewodzie uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z opinią, o której mowa w ust. 2 (ust. 6). Zgodnie natomiast z brzmieniem ust. 5 przywołanego przepisu - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, co nie było również przedmiotem sporu, podjęcie Uchwały nie zostało poprzedzone przekazaniem projektu regulaminu organowi regulacyjnemu do zaopiniowania. W rezultacie naruszono obowiązek przekazania wskazanego projektu do zaopiniowania - wbrew regulacji art. 19 ust. 1 omawianej ustawy, wykluczono możliwość zapoznania się przez radę gminy z opinią projektu i jej uwzględnienia przed podjęciem zaskarżonej Uchwały, jednocześnie wykluczono drogę ewentualnego złożenia środka zaskarżenia, o którym mowa w ust. 2 ust. 19, przysługującego od postanowienia organu regulacyjnego, jak również naruszono obowiązek wynikający z ust. 6 art. 19, tj. przekazania wojewodzie opinii organu regulacyjnego wraz z podjętą uchwałą. Sąd nie miał wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w pełni uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Wymaga zwrócenia uwagi, iż za istotne naruszenie prawa procesowego uznano w orzecznictwie m.in.: niezasięgnięcie opinii wymaganej prawem przed podjęciem uchwały przez radę gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 1999 r. sygn. II SA/Wr 1347/98, OwSS 2000/3, poz. 81, w którym zwrócono uwagę, iż "o wadze tego naruszenia świadczy fakt, że brak współdziałania organów administracyjnych w postępowaniu administracyjnym jest podstawą do jego wznowienia", art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.; w: A. Matan w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021). Podobnie w literaturze przedmiotu zauważa się, iż uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Warszawa 2015, s. 202). W odniesieniu natomiast do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, odnotowania wymaga stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4832/21, wyrażone przy uwzględnieniu ratio legis omawianej regulacji, w ramach którego wskazano, iż postanowienie zapadłe w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów i jego treść ma niewątpliwie znaczenie przy uchwalaniu regulaminu dostarczania wody. Na gruncie art. 19 ust. 2 tej ustawy, nadanie uzgodnieniu organu regulacyjnego formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i w konsekwencji także skarga do sądu administracyjnego powoduje, że jego wynik jest wiążący dla rady gminy. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być, więc dokonywana przez radę w postępowaniu uchwałodawczym. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, rada gminy ma obowiązek uwzględnić je w uchwale w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Przed wydaniem zaskarżonej Uchwały, nie została zatem zachowana procedura przewidziana przepisami art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wobec tego stwierdzenie nieważności musiało dotyczyć Uchwały w całości. W tej sytuacji pogłębionej analizy nie wymagała argumentacja skargi odnosząca się jedynie do poszczególnych zapisów zaskarżonej Uchwały. Zasygnalizowania jedynie wymaga, iż regulamin jako akt prawa miejscowego, powinien mieć abstrakcyjny charakter. Oznacza to, że powinien w sposób abstrakcyjny wskazywać podmioty, które są odpowiedzialne za realizację zadań z niego wynikających (zob. K. Gruszecki, Regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Samorząd Terytorialny 2008, nr 12, s. 56 w: K. Ubysz, B. Brynczak, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, WK 2015). Nadto organy samorządowe (rada gminy) są zobowiązane do przestrzegania udzielonego im ustawowo upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego oraz nie mogą w podejmowanych przez nie działaniach wkraczać w materię ustawową, jak to uczyniono w postanowieniu § 19 zaskarżonej Uchwały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.