II SA/Gl 567/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 poz. 290 r. – dalej p.b.) umorzył postępowanie w sprawie realizacji robót związanych z remontem i częściową przebudową terenu wokół budynków przy ul. [...],[...],[...] na działce nr [...], których inwestorem jest Wspólnota Mieszkaniowa w M. przy ul. [...],[...],[...] w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] roku. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 9 lipca 2015 roku Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "A" złożył w związku z pozbawieniem członków Wspólnoty dostępu do drogi publicznej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych niezgodnie z projektem budowlanym i decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W uzasadnieniu wniosku, poza głównym zarzutem pozbawienia w wyniku prowadzonych prac budowlanych członków Wspólnoty Mieszkaniowej "A" dostępu do drogi publicznej, wnioskujący zarzucili, iż prace budowlane prowadzone są niezgodnie z projektem budowanym, polegając na dokonaniu przebudowy miejskiej sieci oświetleniowej poza obrys rozbudowywanego parkingu. Wskazano także na naruszenie w wyniku prowadzonych prac istniejącej w terenie sieci gazowej, w wyniku czego zawór gazowy znalazł się na środku miejsca postojowego oraz inne błędy. Organ orzekający stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 36a p.b., a zatem brak jest podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 tej ustawy i postępowanie należało umorzyć. W ustawowo przewidzianym terminie odwołanie złożył Zarząd Wspólnoty "A", podnosząc, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 10 k.p.a., ponieważ nie umożliwił Skarżącej zaznajomienia się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Ponadto decyzja została wydana bez wskazania podstawy prawnej, ograniczonej do art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Skarżącej organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że wykonana zatoka postojowa nie służy do postoju samochodów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji nr [...] z dnia [...] roku, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podał m. in., że Wspólnota Mieszkaniowa "A" w M. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nieruchomości należące do Skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której PINB w M. prowadził postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył Zarząd Wspólnoty "A", wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższej decyzji zrzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego mogące mieć wpływ na wynik postępowania: 1) art. 7, 8, 10 k.p.a. - poprzez rażące naruszenie, 2) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak faktycznego uzasadnienia, 3) art. 77 i 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wielu aspektów sprawy, 4) art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. – poprzez bezpodstawne zastosowanie, 5) art. 28 k.p.a. i art. 28 p.b., poprzez rażące naruszenie norm przepisów. W uzasadnieniu podano m. in., że organ II instancji wydał swą decyzję jednoinstancyjne, gdyż organ I instancji winien być wyłączony z postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 k.p.a., skoro zarówno PINB w M., jak i jego zastępca, brali udział w wydaniu poprzedniego, uchylonego rozstrzygnięcia. Ponadto do organu I instancji w toku postępowania wniesiono wezwania do zaprzestania naruszeń prawa, zażalenia na organ I instancji w związku z przewlekłością postępowania oraz uniemożliwianiem dostępu do akt sprawy. Tu miał miejsce brak odniesienia do tych faktów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z ostatecznym, funkcjonującym w obrocie prawnym postanowieniem WINB z dnia [...] r., wydanym w toku tego samego postępowania, skarżący zostali uznani za stronę, z uwagi na prowadzenie prac w bezpośrednim zbliżeniu, a zatem obecne rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z poprzednim, którym to winny być organy państwa związane. Ponadto decyzja w swym uzasadnieniu nie zawiera faktycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i w sposób niebudzący wątpliwości nie wyjaśnia go. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Nie tylko aktualny stan nieruchomości skarżącej jest istotny lecz także fakt, iż skarżąca może w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć zagospodarować swoją nieruchomość. Jeżeli bowiem planowana inwestycja powoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu należącego do skarżącej, wynikające z przepisów szczególnych, to również powinna ona być stroną przedmiotowego postępowania. Zwrócenia uwagi wymaga fakt, że w stosunku do poprzedniego rozstrzygnięcia, gdzie przyznano im status strony, ustalono także, iż jedna z zatok parkingowych została powiększona o 4 miejsca parkingowe. Zatem, zgodnie z zasadami logiki, nastąpiło nasilenie czynników przemawiających za tym, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ również nie wyjaśnił, gdzie doczytał, że zatoka postojowa z wydzielonymi w projekcie miejscami postojowymi, liniami do parkowania równoległego, nie służy do parkowania, jak również nie wyjaśnił, czy rzekomy śmietnik na odpady wielkogabarytowe nie powoduje ograniczeń w możliwości zagospodarowania terenu Wspólnoty. Podniesiono również szereg uchybień dotyczących samej inwestycji i jej realizacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Żądanie złożone w niniejszej sprawie dotyczyło wszczęcia postępowania w związku z pozbawieniem członków Wspólnoty "A" dostępu do drogi publicznej, z powodu realizacji inwestycji budowlanej prowadzonej przez innego inwestora. Bezspornym jest przy tym, że Wspólnota zajmuje nieruchomości sąsiednie. Jest oczywistym, że każdy właściciel nieruchomości ma prawo dostępu do drogi i wynika to z przepisów prawa materialnego. Wg bowiem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W zakresie rozumienia interesu prawnego wskazać należy na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m. in., że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Wskazane wyżej przepisy wskazują, iż skarżąca interes taki we wskazanym wyżej zakresie posiada, co przyznał WINB w swym postanowieniu z dnia [...] r., znak [...], zmieniając potem bezzasadnie zdanie, naruszając przy tym zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Istota żądania nie została rozpoznana i ją pominięto. Fakt uznania braku interesu prawnego Wspólnoty "A" w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] w sprawie [...], nie ma tu znaczenia, jako że były to inne postępowania. Żądanie złożone z kolei w niniejszej sprawie było jasno sformułowane i dotyczyło problemu pozbawienia członków Wspólnoty "A" dostępu do drogi publicznej. Sąd nie przesądza tu merytorycznej zasadności żądania, bowiem czym innym jest zasadność podnoszonej w żądaniu wszczęcia postępowania argumentacji, a czym innym sam fakt posiadania interesu prawnego przez stronę. Sąd nie może również dokonywać ustaleń za organ odwoławczy, który winien rozpoznać odwołanie merytorycznie, czego nie uczynił. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Nie można jednak podzielić stanowiska ze skargi, że organ podlegał w niniejszej sprawie wyłączeniu. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdza, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. A. Wróbel pisze, że "(...) powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3)." (A. Wróbel, Komentarz do art. 24 k.p.a., Lex.-el.; por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII Sa/Wa 2107/15). Są to jednak różne sytuacje od zastanej w niniejszej sprawie i w szczególności dotyczą pracowników. Z kolei wg art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Przesłanki te również nie zachodzą w niniejszej sprawie, gdyż nie wynika to z akt postępowania. Wszystkie wskazane uchybienia przepisom postępowania stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po prawidłowo przeprowadzonym postepowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Winien merytorycznie rozpoznać odwołanie w zakresie posiadanego interesu prawnego Wspólnoty. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.