II SA/Gl 462/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi L. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 stycznia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.189.2022.AS w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 121 § 2 i 4, art. 122 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt. 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) nałożył na L.G. (dalej jako strona lub skarżąca) grzywnę w wysokości 10 000,00 zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w decyzji z 22 kwietnia 2022 r. nr[...] . Zobowiązał do uiszczenia grzywny w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia na podane konto oraz zobowiązał do wykonania w całości obowiązku wynikającego z decyzji z 22 kwietnia 2020 r. nr[...]. Ponadto zaakcentował, że w przypadku nie wykonania obowiązku wynikającego ze wskazanej decyzji będzie niezbędne wydanie odrębnego postanowienia o wykonaniu zastępczym na koszt zobowiązanego. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego przybliżył treść decyzji z 22 kwietnia 2020 r. nr [...] i podejmowane działania zmierzające do wykonania nałożonego na stronę obowiązku. Brak podjęcia działań zmierzających do wykonania ciążącego na niej obowiązku oraz występujący stan zagrożenia skłoniły organ do podjęcia działań zmierzających do wymuszenia wykonania występującego obowiązku. Podkreślono, że w przypadku wykonania nałożonego obowiązku nałożona grzywna może zostać umorzona. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił regulacje prawne dotyczące nakładania grzywny w celu przymuszenia jak również odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych w tego typu sytuacjach. Przedstawiono zasady ustalania wysokości przedmiotowej grzywny i podkreślono, że odbyło się to zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. W końcowej części postanowienia wskazano na konsekwencje wynikające z dalszego nie wykonywania nałożonego obowiązku, a wynikającego z decyzji z 22 kwietnia 2020 r. nr [...]. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika pismem z 2 września 2022 r. wniosła zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W zażaleniu tym wyrażono niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i podkreślono, że strona nie wykona obowiązku nałożonego przez organ pierwszej instancji oraz nie zapłaci nałożonej grzywny z uwagi na to, że nie jest osobą zobowiązaną do dbania o stan techniczny budynku, którego dotyczy postępowania. Stanowisko takie wynikło z kwestionowania tytułu prawnego do przedmiotowego budynku. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.189.2022.AS wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów prawa normujących przebieg postępowania egzekucyjnego w administracji. W dalszej kolejności organ ten przybliżył istotę środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia i podkreślił, że jest on mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny organ odwoławczy uznał, że jest została ona ustalona w sposób prawidłowy zgodny z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zgłoszonego wniosku o zawieszenie prowadzonego postępowania i uznał, że do momentu obowiązywania decyzji z 22 kwietnia 2020 r. nr [...] będącej podstawą działań w ramach przedmiotowego postępowania brak jest podstaw dla zawieszenie postępowania egzekucyjnego, taka możliwość powstanie w przypadku wzruszenia powyższej decyzji w ramach trybu nadzwyczajnego. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiła o uwzględnienie wniesionej skargi i o uchylenie kwestionowanego postanowienia. W motywach skargi podkreślono, że obowiązek nałożony mocą kwestionowanego postanowienia została wadliwie zaadresowany, ponieważ strona nie jest osobą właściwa do jego wykonania, ponieważ skarżąca nie jest właścicielka ani samoistnym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono, że przed Sądem Rejonowym w Z. prowadzone jest postępowanie w sprawie o stwierdzenie praw do spadku obejmujące przedmiotową nieruchomość, a tym samym na obecnym etapie nieruchomość ta nie posiada unormowanego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. Nr 259 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 powyższej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy nałożona grzywna w celu przymuszenia na skarżącą została w prawidłowy sposób nałożona, albowiem skarżąca utrzymuje, że nie posiada tytułu prawnego do spornej nieruchomości, a tym samy akcentuje, że wadliwie oznaczony został podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych mocą decyzji z 22 kwietnia 2020 r. został na skarżąca nałożony obowiązek wykonania określonych prac budowlanych w przedmiotowym budynku. Podkreślić trzeba, że decyzja ta stała się decyzją ostateczną, ponieważ strona nie skorzystała z przysługującego jej środka odwoławczego. Dodatkowo podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1299/22 oddalił skargę skarżącej w zakresie zarzutów podnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, a dotyczących tytułu wykonawczego. Wyrok ten jest prawomocny, a tym samym stosownie do postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ocena prawna w nim wyrażona jest wiążąca dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Powyższe stwierdzenie oznacza, że argumenty podniesione w skardze co do wadliwości adresata nałożonego obowiązku nie są trafne i nie mogą zostać uwzględnione. Przystępując do kontroli prawidłowości zaskarżonego postanowienia, przyjdzie dostrzec, że problematyka dotycząca tytułu wykonawczego została już prawomocnie osądzona, przywołanym powyżej wyrokiem tutejszego Sądu, a tym samym brak jest podstaw dla ewentualnego kwestionowania tego etapu postępowania egzekucyjnego, a dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kolejnym elementem postępowania zmierzającego do nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest ustalenie jej wysokości. W tym zakresie organy nadzoru obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, ponieważ przeprowadziły stosowną analizę obowiązujących regulacji, jak również jej wysokość ustaliły w zgodzie z tymi unormowaniami. Tym samym brak jest podstaw dla kwestionowania wysokości nałożonej grzywny. Dostrzec należy, że w kwestionowanym postanowieniu zawarto datę, w której grzywna powinna być uiszczona, a tym samym dopełniono kolejnego wymogu wynikającego z postanowień art. 122 § 2 pkt. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na marginesie prowadzonych rozważań ponownie należy podkreślić, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym przypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej. Decyzje ostateczne, zgodnie z zasadą trwałości takich decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogą być uchylane lub zmieniane tylko w drodze trybów szczególnych, w przypadkach przewidzianych w tym akcie. Jeden z takich przypadków określony jest w art. 156 § 1 pkt 4 tego Kodeksu, w świetle którego "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie." Jest to jednak odrębny tryb postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę