II SA/Gl 450/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi H. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 lutego 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/176/2024/1087 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 15 lutego 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/176/2024/1087, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania H. M. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej – organ I instancji) z dnia 29 grudnia 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącego, odmówił przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem M. M.. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżący nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. - dalej u.ś.r.). Mianowicie, zdaniem organu I instancji, obowiązek alimentacyjny małżonka osoby wymagającej opieki, wyprzedza obowiązek alimentacyjny Skarżącego. Dlatego też osoba ta, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w pierwszej kolejności winna zapewnić swojemu małżonkowi właściwą opiekę. Ponadto zauważono, że niepełnosprawność ojca Wnioskodawcy nie powstała przed 18 rokiem życia lub - w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej -przed ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu z dnia 9 stycznia 2024 r. Wnioskodawca zanegował decyzję organu I instancji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; 2) art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 3) art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania Skarżący podniósł, że jego pomoc jest niezbędna ojcu niemal przy każdej czynności dnia codziennego. Zwrócił uwagę, że jego matka ze względu na zły stan zdrowia sama wymaga opieki. Zaznaczono, że wystąpiła ona z wnioskiem o ustalenie dla niej stopnia niepełnosprawności. W dalszej części Wnioskodawca zauważył, że przyznanie świadczenia poprawiłoby jego sytuację bytową, gdyż z racji na obowiązki związane z opieką nad ojcem nie może podjąć zatrudnienia. Kolegium decyzją z dnia 15 lutego 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) przyjęto, że zastosowanie w sprawie znajduje ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2023 r. Następnie Kolegium podniosło – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a tym samym nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia. Ponadto organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co uzasadniało negatywne rozpatrzenie wniosku Skarżącego. Mianowicie Kolegium zwróciło uwagę, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnienie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tymczasem, jak zauważono w zaskarżonej decyzji, matka Skarżącego, a żona osoby wymagającej opieki, takim orzeczeniem o niepełnosprawności się nie legitymuje. Zaznaczono, że matka Wnioskodawcy wystąpiła z podaniem w dniu [...] r. o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W końcowej części decyzji Kolegium pouczyło o możliwości ubiegania się przez ojca Skarżącego o świadczenie na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. W skardze z dnia 13 marca 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawca zakwestionował decyzję Kolegium, której zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Według Skarżącego, organ odwoławczy nie uwzględnił nowej okoliczności, jaka zaistniała w dniu [...] r., tj. wystąpienia przez matkę Wnioskodawcy z podaniem o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Fakt ten – jak podkreślił Skarżący - ma istotne znaczenie dla sprawy i warunkuje ewentualne pozytywne dla niego rozstrzygnięcie. W ocenie Wnioskodawcy, w tej sytuacji Kolegium winno na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego do czasu zakończenia procedury dotyczącej ustalanie stopnia niepełnosprawności jego matki; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewydanie przez organ odwoławczy postanowienia o zawieszeniu postępowania pomimo zaistnienia na etapie postępowania odwoławczego zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) na skutek złożenia przez matkę Skarżącego wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, którego rozstrzygnięcie pozostaje w bezpośrednim, merytorycznym związku z przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie; 3) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.) poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu polegające na przedwczesnym uznaniu, iż wyłącza on możliwość uzyskania przez Skarżącego uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż jego ojciec pozostaje w związku małżeńskim ze współmałżonkiem nielegitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy wszczęte w toku postępowania odrębne postępowanie przed "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności matki Skarżącego nie zostało do dnia podjęcia przez Kolegium ostatecznie zakończone, natomiast od jego wyniku zależała treść decyzji tego organu. Wobec tych zarzutów Wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdza się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Co do wykładni tego przepisu Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko przyjmując, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21, Lex nr 3309547). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą sporu jest natomiast to, czy osoba zobowiązana do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego w dalszej kolejności (w tym przypadku syn) jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego (przy założeniu spełniania pozostałych przesłanek), w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, gdzie małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie przedstawionego zagadnienia orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite. Wobec rozbieżności na tym tle, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22 w następującej treści: 1) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 3773/17, Lex nr 3089485). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 378/16, Lex nr 2415862). Z przedstawionej uchwały NSA wynika jednoznaczny wniosek, że dopóki współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być mowy o tym, aby inna niż współmałżonek osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem stan zdrowia matki Skarżącego pozostaje bez wpływu na sprawę. Podkreślić należy, że organ administracji wydając decyzję zobligowany jest wziąć pod uwagę stan fatyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Skoro na dzień 15 lutego 2024 r. matka Skarżącego nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zasadnie Kolegium uznało, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Tylko bowiem posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności może zwolnić ją (matkę Skarżącego) z obowiązku alimentacyjnego, a to z kolei zaktualizuje uprawnienie Skarżącego względem tego świadczenia. Jednocześnie należy wyrazić pogląd, że wystąpienie przez matkę Wnioskodawcy z podaniem o ustalenie stopnia niepełnosprawności nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla rozpatrywanej sprawy. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się bowiem kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1890/22, Lex nr 3662207). Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Taka zależność pomiędzy wystąpieniem przez matkę Skarżącego o ustalenie stopnia niepełnosprawności a zaskarżoną decyzją nie zachodzi. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy, przy czym strona została pouczona o możliwości zgłoszenia takiego żądania w terminie 14 dni od zawiadomienia o treści wniosku Kolegium.