II SA/Gl 410/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu L.N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 lutego 2026 r. nr SKO.UL/41.7/582/2025/19448/RS w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw.

Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2024 r. L. N. (strona, skarżący, inwestor) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa 8 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (4 pary) wraz z infrastrukturą i drogą wewnętrzną na działkach o nr [...], [...]", obręb [...], gmina S.. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji – Wójt Gminy S., decyzją z dnia 21 października 2025 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, wskazując m. in. na niespełnienie wymogów z art. 61 ust.1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t,j. Dz.U. z 2026 r., poz. 538, dalej: "u.p.z.p."). W wyniku złożonego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium) zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 26 lutego 2026 r., nr SKO.UL/41.7/582/2025/19448/RS, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") uchyliło powyższą decyzję z dnia 21 października 2025 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej Kolegium wskazało na pismo skarżącego informujące o podziale działki [...]. Zaznaczyło przy tym, że nie ma możliwości samodzielnego ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż nastąpiła zmiana numeracji działek objętych wnioskiem, a organ I instancji wyznaczył obszar analizowany wokół działek o konkretnych numerach, nie zaś wokół wskazanego obecnie terenu inwestycji. Zachodzi zatem konieczność ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium konieczna jest również zmiana wniosku skarżącego, gdyż ten podał, iż szerokość elewacji frontowych planowanych budynków ma wynosić od 28,85 m. do 35,26 m. Natomiast szerokość frontu terenu inwestycji wynosi około 22 m. Zdaniem Kolegium skarżący błędnie traktuje wschodnie elewacje planowanych budynków za elewacje frontowe, bowiem elewacją frontową jest ta, która znajduje się od strony frontu terenu inwestycji. Według Kolegium, konieczność zmiany wniosku wynika także z faktu, że na skutek podziału działki jw. zmianie ulegnie sposób obsługi komunikacyjnej. We wniosku wskazano bowiem na bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Powołując się na regulację art. 64 § 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Kolegium wytknęło organowi I instancji dotychczasowy brak uzgodnień w sprawie. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium ponosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w z zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia, pomimo że Kolegium powinno było wydać decyzję merytoryczną w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a w razie konieczności z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. W oparciu o ten zarzut pełnomocnik skarżącego wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podano m. in., że dokonany podział działki pozostaje bez wpływu na teren inwestycji. Ewentualne błędy powinny zostać poddane merytorycznej ocenie przez organ II instancji, a nie stanowić podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tym bardziej, że efekt ponownego przeprowadzenia rzeczonej analizy przez Wójta Gminy byłby zapewne ten sam. Organ poczynił także wadliwe ustalenia co do frontu terenu inwestycyjnego. Obsługa komunikacyjna w sposób niezmienny ma się odbywać za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Skoro organ I instancji konsekwentnie od początku postępowania, pomimo wydania 3 decyzji nie dokonuje uzgodnień, to w gestii SKO pozostaje ewentualne uzupełnienie postępowania w tym zakresie. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie tego organu nie mógł on przeprowadzić postępowania dowodowego, gdyż postępowanie to wykraczałoby poza zakres określony w art. 136 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 roku, poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Dział III rozdział 3a został zmieniony następnie przez art. 15 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 769) z dniem 13 lipca 2025 r. Nowelizacji uległ tytuł rozdziału, któremu nadano brzmienie "Sprzeciw od decyzji i postanowienia". Dodano także art. 64f p.p.s.a., zgodnie z którym "Od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw (...). Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio." W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma rację organ odwoławczy, że w sprawie wymagane jest dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych, w celu wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Organ odwoławczy wytknął organowi I instancji konkretne uchybienia, a brak uzgodnień był jedną z przeszkód do wydania decyzji reformatoryjnej. Przywołano tu art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sprzeciw nie neguje, że takie uzgodnienia były niezbędne. Polemika dotyczy jedynie tego, który organ powinien ich dokonać. Istotne dla sprawy dowody powinny być przeprowadzone przed organem I instancji, by nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Uzgodnienia wymagają tymczasem wcześniejszej uzupełnienia postępowania w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej. Uzgodnieniu podlega bowiem projekt decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a ten jest sporządzany po zgromadzeniu niezbędnych dowodów (zob. art. 60 ust. 1 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 7 października 2025 r., II OSK 901/23). SKO wskazuje na dokonany w międzyczasie podział działek. Nie jest on negowany w sprzeciwie. Jednocześnie SKO powołało się na stanowisko strony, z którego wynika, że obecnie teren inwestycji nie obejmuje działki będącej gruntem leśnym nr [...], wyodrębnionej z działki [...]. Ta ostatnia z kolei była wskazana we wniosku jako teren planowanej inwestycji. Również "analiza warunków" do decyzji organu I instancji, stanowiąca Załącznik nr 2 do decyzji, odnosiła się do działki [...]. Oznacza to, że nastąpiła na tyle duża zmiana warunków, że konieczne będzie przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji, zgodnie ze zmodyfikowanym żądaniem. Nie jest natomiast rzeczą Sądu, by dokonywać ustaleń faktycznych samodzielnie. Będzie je czynił organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu i tam można będzie zgłaszać wszelkie uwagi merytoryczne. Strona jest dysponentem wniosku o to ona decyduje, czy zostanie on zmodyfikowany, czy nie. Jeśli modyfikacja nie nastąpi, a organ uzna, że wniosek w obecnym kształcie nie może zostać uwzględniony, będzie miał prawo odmówić wydania warunków zabudowy (por. art. 79a § 1 k.p.a.). Zasadność takiego rozstrzygnięcia będzie z kolei podlegała kontroli odwoławczej i ewentualnie przed Sądem Administracyjnym. Sprzeciw w dużej części stanowi polemikę strony w zakresie dotyczącym istoty sprawy, np. ustalenia frontu działki i konsekwencji z tym związanych. Tymczasem zarzuty dotyczące naruszenia innych norm niż wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być tu rozpoznawane. Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Stanowiłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Zagadnienia merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Szczegółowe zalecenia organ odwoławczy zawarł w swej decyzji kasatoryjnej i powinny one zostać w całości wykonane. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.