II SA/Gl 410/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 20 stycznia 2023 r. nr 174/2022/IP w przedmiocie gospodarki odpadami 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz skarżącego 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zarządzeniem pokontrolnym z 20 stycznia 2023 r. nr 174/2022/IP wydanym na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 824, dalej w skrócie u.I.O.Ś.) Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (WIOŚ) zarządził wobec M. C. (skarżący), przedsiębiorcy działającego pod firmą C., prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wskazał przy tym termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia. Ponadto w zarządzeniu wyznaczono na dzień 31 stycznia 2023 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. W uzasadnieniu zarządzenia WIOŚ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli w zakresie gospodarki odpadami prowadzonej przez skarżącego stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Według WIOŚ ze zgromadzonych w trakcie kontroli materiałów wynika, że w 2021 r. skarżący, podejmując się transportu odpadów, nie dostarczał ich pod adres wskazany na kartach przekazania odpadów. Z tego względu WIOŚ przypomniał, że zgodnie z art. 24 ust 4 ustawy o odpadach podmiot wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczać je do miejsca przeznaczenia i przekazać je posiadaczowi odpadów. Ponadto stwierdzono potwierdzenia kart przekazania odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co jest niezgodne z art. 69 ust. 3 ustawy o odpadach. Adresat zarządzenia pokontrolnego wniósł na nie skargę, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 69 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do jego działalności, w zakresie w jakim organ zarzuca mu potwierdzenia kart przekazania odpadów o kodzie 19 08 14, przewożonych na zlecenie wskazanego w skardze przedsiębiorcy, niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez potwierdzenie wykonania usługi transportowej i przekazania odpadu kolejnemu posiadaczowi odpadów wskazanemu przez zleceniodawcę, pomimo rzekomego braku wykonania usługi przewozu odpadu, 2) art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do jego działalności, w zakresie w jakim organ zarzuca skarżącemu nieprawidłowe wykonanie usługi transportowej i przekazanie odpadu kolejnemu posiadaczowi odpadów wskazanemu przez zleceniodawcę, 3) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.I.O.Ś. poprzez wyznaczenie skarżącemu terminu przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń na dzień 31 stycznia 2023 r., a więc dzień przypadający przed datą odebrania przez skarżącego samego zarządzenia, a tym samym określenie sposobu realizacji zarządzenia pokontrolnego w sposób, który nie jest możliwy do zrealizowania, 4) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.I.O.Ś. poprzez sformułowanie części dyspozytywnej zarządzenia pokontrolnego w sposób ogólnikowy, bez wskazania konkretnych działań, do których skarżący miałby zostać zobowiązany w związku z zakończoną kontrolą. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania braku zarzucanych w skardze wad zarządzenia. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. pełnomocnik WIOŚ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w tym zakresie stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej "p.p.s.a"). W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego, tak jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają (oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) przywołane zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Należy podkreślić, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi jest zarządzenie pokontrolne WIOŚ z dnia 20 stycznia 2023 r. W zarządzeniu tym organ administracji zobowiązał skarżącego do prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadów zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r, poz. 824). Zgodnie z tym przepisem "na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może [...] wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Celem powyższego zarządzenia jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. Zgodnie z tym przepisem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń W kontekście przytoczonego powyżej przepisu zauważyć należy, że w zarządzeniu pokontrolnym organ powinien wyznaczyć jego adresatowi termin na realizację wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego. Ustawodawca nie wskazał ile wynosić ma ten termin. Nie oznacza to jednak dowolności w tym zakresie. Wyznaczony termin powinien dawać adresatowi zarządzenia realną możliwość wykonania obowiązku informacyjnego. Oznacza to, że wyznaczając go organ powinien uwzględnić m.in. czas niezbędny do doręczenia zarządzenia jego adresatowi. Uwzględnić przy tym należy, że przed doręczeniem przesyłka może być awizowana, co wymaga zastosowania odpowiedniego marginesu czasowego. Nadto nie sposób wymagać, aby obowiązek informacyjny adresat zarządzenia realizował natychmiast w dacie jego doręczenia. Uwzględnić zatem należy czas niezbędny nie tylko na zaznajomienie się z zarządzeniem, ale także czas potrzebny na jego analizę, jak i również ewentualne wdrożenie określonych działań niezbędnych do zadośćuczynienia treści zarządzenia. W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe wymogi nie zostały jednak spełnione. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym wydanym w dniu 20 stycznia 2023 r. jego adresatowi omawiany tutaj termin wyznaczono na dzień 31 stycznia 2023 r. Doręczenie zaś zaskarżonego zarządzenia nastąpiło już po tej dacie. Wadliwość zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie ogranicza się jednak tylko do nieprawidłowego wskazania terminu realizacji powyższego obowiązku informacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że zaskarżone zarządzenie nie formułuje żadnych szczegółowych działań do jakich zobowiązano jego adresata i poprzestaje wyłącznie na wskazaniu wymogu prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadów zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Przepisy tej ustawy statuują szereg obowiązków, których adresatami są podmioty prowadzące transport odpadów. Z tego względu w zarządzeniu należy wprost wskazać jakiego konkretnego działania lub zaniechania oczekuje organ od adresata tego zarządzenia. Jakkolwiek zarządzenie pokontrolne ma charakter sygnalizacyjny i poza omówionym powyżej obowiązkiem informacyjnym nie nakłada wprost żadnych nowych obowiązków. To jednak ten sygnalizacyjny charakter nie może być traktowany jako przyzwolenie na ogólnikowość zarządzenia. Wskazana wyżej wadliwość kontrolowanego zarządzenia spowodowała, że koniecznym stało się jego uchylenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).