II SA/Gl 388/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2026 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 stycznia 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2216/2024/22021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...].

Decyzją nr [...] z dnia 18 grudnia 2024 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 z późn. zm.), oraz art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), odmówiono M. S. (dalej: Strona, Skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. S. (dalej: osoba wymagająca opieki). Sprawa została wszczęta na wniosek Strony wniesiony do organu w dniu 14 listopada 2024 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Organ ustalił, że Strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr [...] z dnia 1 grudnia 2022 r., która następnie została zmieniona decyzją nr [...] z dnia 30 września 2024 r. Osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego organ stwierdził, że zakres wykonywanych przez Stronę czynności opiekuńczych uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. W ocenie organu w sprawie nie zachodzą jednak podstawy przyznania świadczenia, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.). Strona w dniu doręczenia decyzji (23 grudnia 2024 r.) wniosła odwołanie, kwestionując decyzję organu pierwszej instancji w powołaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Odwołująca się podkreśliła, że z uwagi na stan zdrowia matki oraz ojca, sprawowana opieka dotyczy każdego z rodziców. Opieka nad matką dotyczy nie tylko podstawowych czynności życiowych, ale również dbania o to, by matka z uwagi na swoją chorobę nie wyrządziła sobie dodatkowej krzywdy. Odwołująca się wskazała też, że zarobki nie pozwoliłyby na zatrudnienie osoby trzeciej do całodobowej opieki nad rodzicami, a brak świadczenia pozbawia Stronę jakichkolwiek środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/2216/2024/22021 z dnia 23 stycznia 2025 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, wskazał, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. orzeczeniem z dnia [...] zaliczył matkę Strony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, natomiast Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczył ojca Strony do znacznego stopnia niepełnosprawności – orzeczeniem z dnia [...] do 30 września 2024 r., a dopiero kolejnym orzeczeniem z dnia [...] - na stałe. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym, gdyż osobie nad którą Odwołująca się sprawuje opiekę nie zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a ustawodawca nie przewidział odrębnego przepisu dającego możliwość kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do osób, którym świadczenie pielęgnacyjne wygasło w związku tym, że zostało przyznane na czas ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym Strona zachowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do końca okresu, na który prawo zostało przyznane. W sprawie nie zachodzi zatem kontynuacja świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Z tej przyczyny wniosek Strony powinien zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2024 r., jednak ze względu na wiek osoby niepełnosprawnej powyżej 18. roku życia, Kolegium stwierdziło brak podstaw do przyznania prawa do świadczenia. Decyzję doręczono dnia 27 stycznia 2025 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc w dniu 19 lutego 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia: a) art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym, polegający na przyjęciu, iż ustawodawca nie przewidział odrębnego przepisu dającego możliwość kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do osób, którym świadczenie wygasło w związku z tym, że zostało przyznane na czas ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej, podczas, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy orzeczeniem z dnia [...] zaliczono matkę Skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 lipca 2021 r., b) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na przyjęciu, iż w związku z wydaniem osobie wymagającej opieki orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na stałe nie jest możliwe przyznanie Skarżącej sprawującej faktycznie opiekę nad niepełnosprawną matką świadczenia na kolejny okres, podczas, gdy Skarżąca z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką nie może podjąć zatrudnienia, a orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu [...] ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 lipca 2021 r. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że zarówno osoba wymagająca opieki jak i jej małżonek posiadają wydane na stałe orzeczenia o zaliczeniu ich do znacznego stopnia niepełnosprawności, a opiekę nad nimi, rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej sprawuje Skarżąca, rodzice Strony wymagają stałej i długotrwałej opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a przyznane świadczenie powinno być kontynuowane. W tej sytuacji, w ocenie Skarżącej, błędne jest rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2024 r. Skarżąca wskazała też, iż w stanie faktycznym sprawy nie doszło do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, orzeczenie to wydane jest na stałe i nie ma podstaw prawnych jak i faktycznych do złożenia nowego wniosku o wydanie w stosunku do matki jak i ojca nowego orzeczenia o stopniu ich niepełnosprawności. Zdaniem Skarżącej, mimo zmiany przepisów istnieje możliwość kontynuacji świadczenia na dotychczasowych zasadach, bowiem stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec wniosku skargi, przypomnieć należy, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Jednocześnie w kwestii zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2024 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, wyjaśnienia wymaga, iż w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są dokonać analizy przepisów przejściowych. W myśl art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie natomiast do brzmienia art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym, osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Zgodnie z ust. 3 art. 63, osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Regulacja ust. 4 przywołanego art. 63 tej ustawy odnosi się do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym wskazuje na konieczność złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności, przewidując jednocześnie uprzedni 3 miesięczny termin na złożenie wniosku o nowe orzeczenie. Ustawodawca w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym ustalił zasady ochrony praw nabytych dla osób, którym wcześniej przyznano prawo do przedmiotowego świadczenia. Przepisy te miały na celu zapewnienie stabilności i przewidywalności prawa. Jak wynika z akt sprawy, decyzją [...] z dnia 1 grudnia 2022 r., zostało Skarżącej przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką na okres do 30 września 2024 r. (zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności męża osoby wymagającej opieki). Decyzja została zmieniona w zakresie wysokości świadczenia decyzją nr [...] z dnia 13 grudnia 2023 r. (karta nr 7 akt administracyjnych), następnie wobec złożenia w dniu 16 września 2024 r. wniosku o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki, decyzją z dnia 30 września 2024 r. nr [...], przez przyznanie świadczenia od 1 października 2024 r. do 31 marca 2025 r., jednak nie dłużej niż do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia (karta nr 18 akt administracyjnych). W dniu 14 lipca 2025 r. do organu wpłynął, inicjujący niniejsze postępowanie, wniosek Strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką (karta nr 11 akt administracyjnych). Osoba wymagająca opieki ur.[...] roku, legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] nr [...] zaliczającym do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydanym na stałe (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 lipca 2021 r., karta nr 33 akt administracyjnych). Małżonek osoby wymagającej opieki uprzednio legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 1 września 2022 r. nr [...] wydanym do dnia 30 września 2024 r. (karta nr 47 akt administracyjnych), następnie - w dniu 16 września 2024 r. złożył wniosek o wydanie kolejnego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzeczeniem z dnia [...] nr [...] zaliczył małżonka osoby wymagającej opieki do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 lipca 2021 r., karta nr 49 akt administracyjnych). Złożenie wniosku o wydanie kolejnego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki nastąpiło zatem przed datą utraty ważności poprzedniego orzeczenia. W sprawie nie było również wątpliwości co do tego, że Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką, uniemożliwiającą podjęcie pracy zarobkowej. Niewątpliwie, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, Skarżącej zostało przyznane na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 września 2024 r. (następnie do dnia 31 marca 2025 r.), mają zatem zastosowanie przepisy obowiązujące przed nowelizacją. Jak już zwrócono uwagę, ustawodawca w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym ustalił zasady ochrony praw nabytych dla osób, którym wcześniej przyznano prawo do przedmiotowego świadczenia. Przepisy te miały na celu zapewnienie stabilności i przewidywalności prawa. Te przepisy intertemporalne były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 772/24 stwierdzono, że nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności osoby, nad którą sprawuje się opiekę to także - w rozumieniu art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym - nowe orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności małżonka tej osoby (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 416/25). Sąd w składzie orzekającym przychyla się do tego stanowiska. Utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznego nie jest jedyną możliwą przyczyną utraty przez opiekuna prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sytuacją odnoszącą analogiczny skutek jest również utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności przez małżonka osoby niepełnosprawnej, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec brzmienia ww. przepisu, w przypadku gdy świadczenie pielęgnacyjne przyznawane było z tytułu sprawowania opieki nad osobą, która pozostawała w związku małżeńskim z osobą, która legitymowała się terminowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (nawet jeśli osoba, nad którą opieka była sprawowana była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznawane było na okres, którego datę końcową determinował nie termin ważności orzeczenia podopiecznego lecz jego małżonka. W takim przypadku, jeśli opiekun chciał utrzymać prawo do świadczenia na dalszy okres, konieczne było uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności dla małżonka osoby niepełnosprawnej i ponowne wystąpienie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższego opisu wynika zatem, iż sytuacja osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z upływem terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności jest identyczna z sytuacją osób, które prawo do tego świadczenia utraciły w związku z upływem terminu ważności orzeczenia małżonka podopiecznego. Niezasadnym byłoby zatem różnicowanie sytuacji takich osób. Sytuacje te wynikają jedynie z odmiennych podstaw prawnych (art. 24 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zarówno z brzmienia art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym, jak i z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, iż celem istnienia tych uregulowań była ochrona praw nabytych opiekunów osób niepełnosprawnych, które przed lub po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym posiadały lub nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Zasadnym zatem jest uznanie, iż w wyniku uzupełnienia wykładni językowej art. 63 ust. 1-3 ustawy o świadczeniu wspierającym możliwe jest ponowne przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która utraciła je w związku z upływem okresu ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawowała ona opiekę. Zmiana prawa nabytego musiałaby zostać uzasadniona istotną zmianą powodującą, że strona by to prawo utraciła (przykładowo zaprzestaniem sprawowania opieki czy wydaniem nowego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności). Na gruncie rozpoznawanej sprawy tego rodzaju okoliczność nie została jednak wykazana. Wobec powyższego zostały zachowane przesłanki określone w art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym, warunkujące zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z tych przyczyn, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnych względem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a wydając rozstrzygnięcie uzasadni swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.