II SA/Gl 386/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu C. sp. z o.o. w B. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 lutego 2026 r. nr WINB-WOA.7721.375.2025.DK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.

Pismem z dnia 7 stycznia 2025 r. B. K. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. [dalej: PINB, organ I instancji] w sprawie działań prowadzonych w związku z remontem kamienicy przy ul. [...] w B. w obrębie ściany usytuowanej w granicy działki należącej do wnioskującej o wszczęcie postępowania. Wynikiem przeprowadzonych czynności kontrolnych było ustalenie, iż "od strony podwórka kamienicy ul. [...] w ścianie jest 10 otworów okiennych (2 dodatkowe), 3 powiększone - w tym 2 na 2 piętrze i 1 na parterze. (...) W trakcie kontroli wewnątrz budynku stwierdzono, że 2 dodatkowe otwory przy dachu są kratkami wentylacyjnymi. W stosunku do zatwierdzonego projektu z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr [...] powiększono dwa otwory okienne na poddaszu oraz otwór na parterze (szkic w zał. 1). Okno parteru zostało powiększone w listopadzie 2024 r. (koniec miesiąca). Według oświadczenia pełnomocnika C. Sp. z o.o. B. - inwestora robót budowlanych w kamienicy przy ul. [...] w B. powiększony otwór na parterze zostanie zamurowany do maja 2025 r." Pismem z dnia 3 marca 2025 r. znak: [...] organ I instancji dokonał zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie powiększenia istniejących otworów okiennych w ścianie przedmiotowego budynku. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2025 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót polegających na powiększeniu otworów okiennych w ścianie budynku nr [...] ul. [...] w B., sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, określającej czy powyższe roboty zostały wykonane zgodnie z wiedzą budowlaną oraz czy nie spowodowały naruszenia stabilności konstrukcyjnej przedmiotowej ściany - w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Dnia 15 września 2025 r. R. B. z C. Sp. z o.o. przedłożył w PINB "Ocenę techniczna wykonanych robót polegających na powiększeniu otworów okiennych w ścianie budynku nr [...] ul. [...] w B." sporządzoną przez osobę legitymująca się stosownymi uprawnieniami, bez daty jej sporządzenia. W treści opinii określono miesiąc przeprowadzenia oględzin kamienicy: wrzesień 2025 r. Opracowana opinia techniczna wykazała dobry stan techniczny przedmiotowego budynku oraz zawiera stwierdzenie, iż "nie naruszono części konstrukcyjnych nadproży w ścianie a przeprowadzona wymiana okien została wykonana poprawnie". Pismem z dnia 24 września 2025 r. PINB wezwał C. Sp. z o.o. B. do uzupełnienia przedłożonej oceny technicznej o rysunek elewacji północno - wschodniej budynku przy ul. [...] w B. z naniesionymi aktualnymi wymiarami otworów okiennych. Decyzją z 5 listopada 2025 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. umorzył postępowanie w sprawie powiększenia istniejących otworów okiennych w ścianie budynku nr [...] ul.[...] w B.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PINB podniósł, iż z uwagi na powstanie budynku na przełomie XVIII i XIX wieku oraz brak dokumentacji pozwalającej na ustalenie daty powstania otworów okiennych - nie można wykluczyć, że zostały one ujęte w pierwotnym projekcie budynku. Jednocześnie PINB stwierdził, że "przez lata otwory te podlegały modyfikacjom". PINB zauważył, że "po porównaniu rysunku elewacji ściany granicznej budynku zatwierdzonej decyzją nr [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r. znak: ze stanem obecnym stwierdzono, że okna na poddaszu oraz jedno okno na parterze są większe niż na w/w rysunku". Organ I instancji wskazał również, że otwór okienny na parterze został w toku postępowania zamurowany przez właściciela budynku, a z przedłożonej oceny technicznej wynika, "że prace przy wymianie okien wykonane w 2001 r. na poddaszu budynku, a przeprowadzona wymiana okien została wykonana poprawnie". Ponadto PINB podkreślił, że zgodnie z pismem Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 czerwca 2025 r. znak: [...] dopuszcza się ewentualność zachowania małych okien poddasza. Wywodząc z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, iż okna w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w B. istniały już w latach 1977 - 1980, organ I instancji postanowił o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. K. Zarzuciła organowi I instancji: - pominięcie zaleceń Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartych w piśmie z dnia 9 czerwca 2025 r. nr[...], - pominiecie jej oświadczenia o nieistnieniu w spornej ścianie kamienicy okien w 1972 r. (w chwili otrzymania darowizny), - pominięcie faktu uciążliwości wynikających z istnienia spornych okien w ścianie granicznej przedmiotowej kamienicy. Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w przypadku obiektu objętego ochroną konserwatorską (wpisanego do rejestru zabytków), prowadzenie robót budowlanych wymaga posiadania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na ich realizację, a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy zwrócił także na uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2025 r. PINB stwierdził powiększenie otworów okiennych w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w B.. Prowadząc postępowanie organ I instancji nie wyjaśnił, czy inwestor posiadał dokumentację wymaganą do przeprowadzenia procesu powiększenia okien w przedmiotowej ścianie. W protokole z ww. kontroli organ I instancji stwierdził istnienie w ścianie granicznej 10 otworów okiennych, w tym dwóch dodatkowych oraz trzy otwory powiększone (dwa na drugim piętrze i jeden na parterze) - w decyzji nr [...] z dnia 5 listopada 2025 r. PINB nie odniósł się do ilości otworów okiennych istniejących w spornej ścianie przedmiotowego budynku. Ponadto PINB oparł się na twierdzeniu inwestora, iż zamurował on małe okno na parterze budynku - w aktach sprawy brak jest informacji o sprawdzeniu przez organ nadzoru budowlanego powyższych okoliczności. ŚWINB udzielił w tym zakresie organowi I instancji wskazując, że: - dokona on sprawdzenia posiadania przez inwestora robót w budynku przy ul. [...] w B. stosownych decyzji i uzgodnień pozwalających na realizację - w latach 2020 i nast. - robót budowlanych przy obiekcie objętym ochroną konserwatorską, - określi ilość okien znajdujących się obecnie w przedmiotowej ścianie budynku, - uzgodni stanowisko WUOZ wobec posiadanej opinii technicznej wykonanych robót polegających na powiększeniu otworów okiennych w ścianie budynku. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń, PINB będzie mógł podjąć decyzję, czy roboty budowlane wykonane w sprawie powiększenia otworów okiennych w ścianie budynku nr [...] a ul. [...] w B. wykonane zostały w sposób wymagający prowadzenia dalszego postępowania w kierunku likwidacji bądź naprawy samowoli budowlanej lub wykonania ich w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Sprzeciw od tej decyzji złożyła C. sp. z o.o. Domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła ŚWINB w Katowicach naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie mimo braku spełnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, w szczególności braku wykazania, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bez podstawy prawnej; 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego. 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zakwestionowanie bezprzedmiotowości postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwy akcentowano prawidłowość ustaleń organu I instancji oraz sporządzonej w sprawie opinii technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na przedmiot kontroli - decyzję Wojewody Śląskiego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skarżąca wniosła do tutejszego Sądu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a p.p.s.a. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Należy zgodzić się z organem II instancji, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie, jako bezprzedmiotowego, była przedwczesna, a być może również nieuzasadniona. Warto tu zwrócić uwagę, że przedmiotem prowadzonego postępowania była legalność istniejących okien w budynku. Sam organ powiatowy uzasadniając umorzenie postępowania (właśnie ze względu na bezprzedmiotowość) stwierdził (w uzasadnieniu swojej decyzji), że "przez lata otwory te podlegały modyfikacjom". PINB zauważył również, że "po porównaniu rysunku elewacji ściany granicznej budynku zatwierdzonej decyzją nr [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r. znak: ze stanem obecnym stwierdzono, że okna na poddaszu oraz jedno okno na parterze są większe niż na w/w rysunku". Zatem PINB sam przyznał, że otwory okienne w budynku ulegały zmianom. Nie ustalił jednakże jak i czy zgodnie z prawem, do tego doszło. Dlatego zupełnie zasadne są wskazania Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielone organowi I instancji. Winien on: - dokonać sprawdzenia posiadania przez inwestora robót w budynku przy ul. [...] w B. stosownych decyzji i uzgodnień pozwalających na realizację - w latach 2020 i nast. - robót budowlanych przy obiekcie objętym ochroną konserwatorską, - określić ilość okien znajdujących się obecnie w przedmiotowej ścianie budynku, - uzgodnić stanowisko WUOZ wobec posiadanej opinii technicznej wykonanych robót polegających na powiększeniu otworów okiennych w ścianie budynku nr la ul. Schodowa w Bielsku-Białej. Dopiero powyższe ustalenia pozwolą na podjęcie rozstrzygnięcia odpowiadającego zasadzie prawdy materialnej. Tu skład obecnie orzekający zauważa, że dokonanie powyższych ustaleń przez organ odwoławczy (w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego) stanowiłoby naruszenie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.