II SA/Gl 365/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi E. B. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.

Pismami z dnia [...] i [...] r. skarżący E. B. i J. B. poinformowali Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla miasta G. o uszkodzeniu ich budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G. (działka nr 1, obręb K.), w wyniku budowy obiektu handlowego "A" przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nakazał skarżącym jako właścicielom nieruchomości, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowaniu budynku mieszkalnego poprzez: - przemurowanie wszystkich pęknięć w ścianach, nadprożach okiennych i drzwiowych oraz w łuku na pełną grubość i murów przy użyciu cegieł ceramicznych pełnych kl-15, układanych na zaprawie M5 lub scalenie pęknięć przy pomocy iniekcji ciśnieniowej, - uzupełnienie na elewacjach ubytku tynku i wymianę tynku w miejscach odspojeń, - naprawę pokrycia dachowego wraz z orynnowaniem, - wypoziomowanie podłogi przy biegu schodowym na poddasze oraz biegu schodowego. Termin wykonania obowiązku określono do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku oględzin budynku stwierdził jego zły stan techniczny (liczne rysy i pęknięcia ukośne o szer. od ok. 3 mm do 10 mm). Nadto, budynek wykazuje znaczne zużycie. W związku z tym organ postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał właścicieli nieruchomości do przedstawienia protokołów z przeglądów okresowych oraz ekspertyzy technicznej. Żądana ekspertyza została przedłożona w dniu [...] r. Na podstawie tego dokumentu, sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego M. S., organ nadzoru budowlanego stwierdził zasadność nałożenia obowiązków w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W odwołaniu od decyzji E. B. i J. B. jako zobowiązani do usunięcia nieprawidłowości, domagali się naprawienia szkody w wyniku budowy sklepu "A" zgodnie z dołączonym postanowieniem Sądu Karnego – Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i zakazaniu E. B. i J. B. przemurowania wszystkich pęknięć w ścianach, nadprożach okiennych i drzwiowych oraz łuku na pełną grubość murów przy użyciu cegieł ceramicznych lub alternatywnie scalanie pęknięć przy pomocy iniekcji ciśnieniowej oraz skucie tynku w miejscach odspojeń – w terminie do dnia [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, podstawą prawną działania winien być przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z uwagi na stwierdzenie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Przedmiotowy budynek ma bowiem około 200 lat i nie mają do niego zastosowania obecne wymogi techniczno-budowlane. W związku z tym zakres napraw winien być ograniczony do robót określonych w ekspertyzie jako konieczne. Roboty zalecone w postaci naprawy poszycia dachowego i wypoziomowania podłogi oraz biegu schodowego i uzupełnienia tynków, nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Jednakże organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie obowiązków na właścicieli budynku z mocy art. 61 Prawa budowlanego. Naprawienie szkody od jej sprawcy winno bowiem nastąpić w procesie cywilnym. W skardze do sądu administracyjnego E. B. i J. B. domagali się skierowania nakazu naprawy wszystkich uszkodzeń domu do wykonawcy robót, podwykonawców oraz właściciela budynku i terenu "A". Ich zdaniem uszkodzenia pogłębiły się i powstały liczne nowe w wyniku budowy budynku "A". Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do adresata nakazu. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżących z urzędu uzupełniając skargę, wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Jego zdaniem, organ poprzestał bowiem na ocenie ekspertyzy, dowolnie przyjmując że wynika z niej zły stan przedmiotowego budynku, zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, podczas gdy w treści ekspertyzy nie posłużono się takim sformułowaniem. Stąd też rozstrzygnięcie sprawy wymagało ustnej opinii autora ekspertyzy celem wyjaśnienia użytych w niej pojęć naprawy "konieczne" i "zalecane". Nadto, organ zaniechał przesłuchania w charakterze świadków innych osób, posiadających wiedzę co do stanu przedmiotowego budynku i ewentualnych napraw, a mianowicie A. C., Z. M. i A. F., których dane wynikają z akt sprawy – notatki służbowej z dnia [...] r. Osoby te nie oceniły wówczas stanu budynku jako zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi. Wreszcie, z naruszeniem art. 8 § 1 kpa, organ nie uwzględnił sytuacji majątkowych skarżących, która nie pozwala na finansowanie z własnych środków rzekomo koniecznych remontów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy zasadnie organ odwoławczy dopatrzył się podstawy prawnej do nałożenia na skarżących jako współwłaścicieli przedmiotowego budynku obowiązku wykonania wymienionych w decyzji robót budowlanych. Przepis art. 61 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc m.in. utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Z kolei ust. 1 pkt 1 i 3 tego przepisu, wymaga spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania oraz utrzymania właściwego stanu technicznego. Stwierdzenie nieprawidłowości w tym zakresie obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania w drodze decyzji z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Oznacza to, że decyzja w tym trybie nie ma charakteru tzw. uznania administracyjnego. Bez znaczenia jest zatem sytuacja majątkowa i przyczyny osobiste po stronie właściciela obiektu budowlanego, a także przyczyny, które doprowadziły do stanu rzeczy, określonego w tym przepisie. Mianowicie, nie jest istotne, czy nieprawidłowości są wynikiem naturalnego zużycia obiektu budowlanego, czy też działania innych osób, a więc skutkiem prowadzenia robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości, do czego nawiązali skarżący. Organy nadzoru budowlanego nie są władne do nałożenia obowiązków na inne podmioty, niż wymienione w art. 61 Prawa budowlanego. Spór na tle odpowiedzialności za wyrządzone szkody ma bowiem charakter cywilnoprawny i nie ma znaczenia dla wyniku sprawy administracyjnej. Bez znaczenia jest też fakt, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na skutek powiadomienia samych skarżących. Organy nadzoru budowlanego są bowiem zobligowane do działania z urzędu w przypadkach wymienionych w art. 83-84a ustawy. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 8 kpa z powodu nieuwzględnienia sytuacji finansowej skarżących. Zdaniem sądu administracyjnego, chybiony jest też zarzut naruszenia art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Organy nadzoru budowlanego dysponowały bowiem wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy materiałem dowodowym, który został prawidłowo oceniony. Tryb rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu technicznego obiektu określa art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego. Na tej podstawie organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Wymagany dokument został przedłożony i brak podstaw do przyjęcia, aby niedostatecznie wyjaśniał sprawę, a zatem konieczne byłoby zlecenie dodatkowej ekspertyzy przez organ na koszt skarżących (art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego). Rzeczoznawca budowlany M. S. jednoznacznie określił bowiem stan budynku jako zły (str. 4 ekspertyzy). Określił też zakres robót budowlanych, niezbędnych do wykonania w celu bezpiecznego użytkowania budynku (str. 4 i 5). Tylko taki zakres prac, określonych przez rzeczoznawcę jako niezbędne, został nałożony na skarżących przez organ odwoławczy. Zdaniem sądu administracyjnego, użyte przez autora ekspertyzy określenia nie budzą żadnych wątpliwości. Przepis art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, nie przewiduje też ustnej opinii. Stąd zbędne było przesłuchanie autora ekspertyzy oraz dalszych świadków, wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia [...] r. Osoby te brały udział w oględzinach budynku w dniu [...] r. i zostały wymienione w sporządzonej wówczas notatce służbowej w związku z innymi robotami budowlanymi, prowadzonymi w sąsiedztwie przedmiotowego budynku. Nie ma jednak żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy ówczesny stan tego budynku (sprzed pięciu lat). Organy nadzoru budowlanego zobligowane są bowiem do ustalenia stanu faktycznego z daty orzekania. W tym celu w dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził liczne rysy i pęknięcia ukośne ścian o szer. od ok. 3mm do 10mm. Stan obiektu udokumentowano materiałem fotograficznym. Wszelkie wątpliwości rozstrzyga zaś ekspertyza techniczna, w której wskazano zakres robót, których wykonanie jest niezbędne celem bezpiecznego użytkowania budynku o funkcji mieszkalnej. W ocenie składu orzekającego, nie budzi wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, że stan przedmiotowego obiektu jest zły i zagraża bezpieczeństwu ludzi. Aczkolwiek nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia jego zawalenia, lecz nie ma to wpływu na wynik sprawy. Ustawodawca rozróżnił bowiem stopień zagrożeń i przewidział odrębny tryb ich usuwania (art. 68 i art. 69 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały zaś tryb z art. 66 ustawy. Przepis ten przewiduje cztery przypadki, obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości: 1) możliwość zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, 2) użytkowanie obiektu w sposób zagrażający j.w. 3) nieodpowiedni stan techniczny obiektu, 4) wygląd powodujący oszpecenie otoczenia. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zachodzi przypadek z pkt 1 ust. 1 tego przepisu, podczas gdy organ I instancji zakwalifikował stan obiektu z pkt 3. W ocenie składu orzekającego, stan faktyczny pozwala na stwierdzenie obu przesłanek do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości. Liczne pęknięcia ukośne ścian świadczą o niewłaściwym stanie technicznym obiektu i mogą zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi bowiem o możliwości takiego zagrożenia, a nie – spowodowaniu zagrożenia. Ekspertyza techniczna odwołuje się zaś do bezpieczeństwa użytkowania obiektu mieszkalnego. Spełnione zostały zatem ustawowe przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu, nakładającego na skarżących jako współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonania niezbędnych napraw. Stosunkowo odległy termin wykonania obowiązku gwarantuje zaś techniczne możliwości wykonania obowiązku. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).