II SA/Gl 351/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...].

Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 10 i 11, art. 17 ust. 1-4 ust. 5 pkt. 1a, i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. 2020 r., poz 1111, dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku Z. W. odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką A. W., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że strona skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co zgodnie z regulacją zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę do przyznania uprawnień do wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że decyzja ta jest dla niej krzywdzącą, bowiem samotnie wykonuje ciężką, całodobową i niedocenioną pracę. Wskazała, że do czerwca 1990 r. pracowała, jednakże z powodu niepełnosprawności córki zrezygnowała z pracy i przeszła na wcześniejszą emeryturę. Od marca 2019 r. otrzymuje emeryturę w wysokości 1.076,55 zł netto, a osoby opiekujące się osobami niepełnosprawnymi od stycznia 2020 r. pobierają świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1.830 zł. Wskazała orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że jedynym rozwiązaniem rozstrzygającym wątpliwości wynikające z rozbieżności wyników wykładni językowej oraz wykładni systemowej i celowościowo - funkcjonalnej i jednocześnie nienaruszającym konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej, a także realizującym cel świadczenia pielęgnacyjnego, jest przyjęcie, że stronie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w całości podziela stanowisko przedstawione przez organ I instancji. W ocenie organu skarżąca nie spełnia wymagań ustawowych uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką, ponieważ posiada ustalone prawo do emerytury. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję, w której podniosła naruszenie: - art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię; - naruszenie norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, że okoliczność pobierania emerytury stanowi przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością emerytury; - naruszenie art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że posiadanie prawa do emerytury pozbawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas, gdy wykładnia celowościowa i funkcjonalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że organy obu instancji poprzestały na literalnym brzmieniu art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pomijając zupełnie kwestię, iż aktualnie pobierane przez skarżącą świadczenie pozostaje w dużej dysproporcji do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego opiekunom osób niepełnosprawnych rezygnujących z zatrudnienia. W tym przypadku przyjęcie wyłącznie literalnej wykładni powyższego przepisu prowadzi do rezultatów pozostających w sprzeczności z celem i rolą społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna) oraz innymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. Świadczenie to jest znacznie niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są zatem różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów. Należy zwrócić uwagę, że w odwołaniu Skarżąca podaje, iż do czerwca 1990 r. pracowała, a później, z powodu niepełnosprawności córki, zrezygnowała z pracy i przeszła z tego powodu na wczesną emeryturę. Skoro przejście na wcześniejszą emeryturę wiązało się z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co spełniało podobną rolę, jak obecne świadczenie pielęgnacyjne, o które stara się strona, to brak jest powodów, by różnicować świadczenia osób będących w podobnej sytuacji społecznej, rodzinnej i materialnej. Nie można też stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów. Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podkreślić wymaga, że zachowanie tej zasady nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Na marginesie można dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Organy wezmą pod uwagę, że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo osobą niepełnosprawną (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W jej wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o kwotę emerytury. Wysokość świadczenia winna być obliczona w taki sposób, by skarżąca nie była bezpodstawnie wzbogacona. Należy więc uwzględnić wszystkie świadczenia dodatkowe, także tzw. 13 emeryturę. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.