II SA/Gl 338/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skarg B. S. na czynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie wydania zaświadczenia nr [...] o samodzielności lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę.

Prezydent Miasta G., działając m. in. na podstawie art. 217 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.), art. 2 ust. 1b i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm. – dalej u.w.l.), wydał zaświadczenie nr [...], wskazując w oparciu o przedłożoną inwentaryzację, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, że lokal mieszkalny nr "A" przy ul. J. [...], położony na parterze w budynku przy ul. [...] i ul. [...] w G., składający się z dwóch pokoi, kuchni i przedpokoju o łącznej powierzchni użytkowej 38,23 m2, stanowi samodzielny lokal w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Budynek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. B. S. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, złożyła "skargę na czynność z zakresu administracji publicznej". Wskazała, że przedmiotem skargi jest "czynność materialno-techniczna" w postaci wydanego zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego jw. Zarzucono ww. czynności: 1) dokonanie jej z naruszeniem art 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez oparcie się przez organ na błędnym ustaleniu, iż korytarz prowadzący bezpośrednio do lokalu nr "B" oraz do pomieszczeń (pokoi, łazienki) lokalu nr "A" stanowi część wspólną nieruchomości, tymczasem jest on przedmiotem własności Gminy G. i stanowi pomieszczenie pomocnicze przynależne do lokalu nr "A", będącego przedmiotem umowy najmu ze skarżącą; 2) dokonanie jej z naruszeniem prawa materialnego: a) art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l., ponieważ zarówno lokal oznaczony numerem "A", jak i oznaczony numerem "B" przy ul. [...] w G., nie spełniają przesłanki samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. – lokal nr "A" nie jest samodzielny pod względem architektonicznym (izby składające się na lokal nie stanowią jednego zwartego kompleksu wydzielonego trwałymi ścianami) oraz technicznym (lokal nie ma samodzielnej instalacji elektrycznej), a lokal nr "B" nie ma dostępu do nieruchomości wspólnej i celem dojścia do niego konieczne jest korzystanie z innego lokalu - nr "A" (przejście przez przynależny do lokalu nr "A" korytarz); b) art. 2 ust. 4 u.w.l., poprzez błędne zastosowanie i wskazanie w zaświadczeniu nr [...], że łazienka z WC, wchodząca w skład lokalu nr "A", stanowi pomieszczenie przynależne do tego lokalu, podczas gdy pomieszczenie takie jak łazienka nie spełnia definicji pomieszczenia przynależnego, ale stanowi pomieszczenie pomocnicze w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności czynności jw. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest stroną umowy najmu lokalu komunalnego przy ul. [...] w G. z dnia [...]1995 r., zawartej z Gminą G. Zgodnie z tą umową wynajmuje ona od Gminy G. pomieszczenia takie jak: 2 pokoje, kuchnia, przedpokój, W.C., łazienka oraz korytarz – stanowiące lokal nr "A". Korytarz nie stanowi części wspólnej lecz jest własnością Gminy G. i jest przedmiotem podpisanej umowy najmu. Ani lokal nr "A", ani lokal nr "B", nie spełniają przesłanki samodzielności. Termin do wniesienia skargi został zachowany, bowiem skarżąca uzyskała wiedzę o treści wydanych zaświadczeń o samodzielności lokalu w dniu 24 stycznia 2023 r., kiedy zaświadczenia zostały udostępnione jej pełnomocnikowi w drodze dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał m. in., że mocodawczyni nie posiada interesu prawnego w odniesieniu do wydanych zaświadczeń. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w G., realizujący zadania Gminy G., wystąpił do organu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu jw. Przedmiotowy lokal stanowi własność Gminy G. Wydane zaświadczenie w żadnym stopniu nie narusza prawa nietykalności mieszkania, czy też ochrony posiadania. Prawo pierwszeństwa zakupu aktualizuje się w momencie wyrażenia woli przeznaczenia danej nieruchomości do zbycia, a warunek ten nie został spełniony. Lokal nie został dotychczas przeznaczony do sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności pod względem formalnym. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), (...) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają, stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., przepisy ustaw szczególnych, które przewidują taką kontrolę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta o samodzielności lokalu mieszkalnego. Wskazać należy, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania tego typu spraw. Zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje lub postanowienia. Zgodnie z przepisami k.p.a., regulującymi wydawanie zaświadczeń (art. 217 - 220), zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy, co do faktów lub prawa. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałszywe okoliczności. Nie może być ono jednak – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Właściwy organ może odmówić postanowieniem, na które służy zażalenie wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z posiadanymi danymi (art. 219 k.p.a.). W postanowieniu NSA z 9 września 2014 r., II OSK 2340/14, wskazano w tym kontekście, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest, aby organ, wydając akt lub podejmując czynność, przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku (jak decyzja konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa (jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu indywidualnego. Zaświadczenie jednak nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lecz jedynie potwierdza ich istnienie. Uznanie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, które nie wywołują bezpośrednich skutków prawnych, byłoby sprzeczne z istotą kontroli sprawowanej przez taki sąd. Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata. Podobnie w doktrynie wskazano, że "Organem właściwym do ustalenia spełnienia wymagań o samodzielności lokalu jest starosta, który stwierdza to w formie zaświadczenia (...). Postępowanie w tym zakresie ma charakter administracyjny i mają do niego zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. (art. 217–220). Od wydanego zaświadczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (I. Szymczak, Komentarz do art. 2 ustawy o własności lokali, LEX-el., teza 2). Z powyższych wywodów treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie – zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Osoba spełniająca przesłanki formalne może żądać wydania nowego zaświadczenia, o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie – powinien wydać nowe zaświadczenie. Jeżeli organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania, powinien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 k.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w Kodeksie, będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast zaświadczenie miałoby być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, zainteresowany, który nie zgadza się z jego treścią, może żądać przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści otrzymanego zaświadczenia, na podstawie art. 76 § 3 k.p.a. Nawet gdyby uznać, że skarga w ww. sprawach przysługuje, to i tak skarżąca nie ma interesu prawnego, by jej skarga mogła być merytorycznie rozpoznana. Zgodnie bowiem z art. 50 §1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotowy lokal tymczasem stanowi własność Gminy. Wydane zaświadczenie w żadnym stopniu nie narusza prawa skarżącej do posiadania mieszkania. Nie narusza tym bardziej jej dóbr osobistych. Wydane zostało na podstawie przepisów prawa, zgodnie z kompetencją organu, a jego treść nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, w sposób urągający jakimkolwiek dobrom osobistym skarżącej. Prawo pierwszeństwa zakupu aktualizuje się z kolei w momencie wyrażenia woli przeznaczenia danej nieruchomości do zbycia, a warunek ten nie został spełniony. Lokal nie został dotychczas przeznaczony do sprzedaży. Polemika skargi, odnosząca się do wyłączności posiadania korytarza, jest zagadnieniem wykraczającym poza zakres niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne jest, aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi, która podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych powodów brak też było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w skardze. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.