II SA/Gl 318/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 grudnia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/4045/2021/18757/MS w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 24 listopada 2021r.

W dniu 18 listopada 2021 r., do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., wpłynął wniosek B.M. (dalej: strona, skarżąca), o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku na dzieci: Z.M., K.M., L.D. i N.M., na okres zasiłkowy 2021/2022. Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 4-8 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), Prezydent Miasta K. (dalej: organ pierwszej instancji), odmówił skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania tego zasiłku, ponieważ nie jest rodzicem, opiekunem faktycznym ani opiekunem prawnym dzieci. W toku postępowania ustalono, że na mocy orzeczenia Sądu Rejonowego w D. sygn. akt [...], dzieci: Z.M., K.M., L.D. i N.M., zostały powierzone stronie w pieczę, jednakże nie ustanowiono skarżącej opiekunem prawnym dzieci. W związku z powyższym, strona nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która w piśmie z dnia 13 grudnia 2021 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: Kolegium, organ drugiej instancji). W odwołaniu strona wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji zastosował literalną wykładnię przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez co doszło do ograniczenia jej prawa do zasiłku rodzinnego, w sytuacji gdy na podstawie orzeczenia sądowego powierzono jej pieczę nad wychowaniem i rozwojem małoletnich wnuków, a w związku z tym ma prawo skutecznego domagania się pomocy od Państwa w sprawowaniu tej opieki . W wyniku rozpoznania tego odwołania, Kolegium decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., nr SKO.PSŚ/41.5/4045/2021/18757/MS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że skarżąca nie jest rodzicem, opiekunem faktycznym ani opiekunem prawnych małoletnich dzieci. Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Odwołując się do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy organ stwierdził, że w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż strona nie jest opiekunem faktycznym dzieci. Pomimo, iż faktycznie wykonuje wobec dzieci czynności opiekuńcze, to nie wystąpiła o ich przysposobienie. Organ wskazał, że orzeczeniem Sądu Rejonowego w D., sygn. akt [...], powierzono B. i J.M. pieczę nad małoletnimi, jednakże nie upoważnia ono strony do otrzymania zasiłku rodzinnego. Wskazano, że strona sprawuje opiekę faktyczną nad dziećmi, ale nie jest ich opiekunem faktycznym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji, tj.: art. 72 i art. 73, w zakresie w jakim gwarantują szczególną pomoc państwa dla rodzin wychowujących dzieci oraz wsparcie dziecku pozbawionemu opieki ze strony rodziców. W uzasadnieniu strona powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając, że jest ona odpowiedzialna za utrzymanie małoletnich dzieci, gdyż powierzono jej na nimi pieczę postanowieniem Sądu Rejonowego. Wskazała, że zastosowanie w sprawie przez organy obu instancji literalnej wykładni przepisów jest niezgodne z konstytucyjną zasadą wspierania rodziny. Podniosła, że organy winny dokonać interpretacji przepisów dotyczących przyznania zasiłku rodzinnego, w oparciu o cel w jakim przepisy zostały wydane, a zatem aby udzielić wsparcia rodzinom wychowującym dzieci. Podkreśliła, że Sąd oddał dzieci w jej pieczę, czyli jest jedyną osobą odpowiedzialną za ich wychowanie i utrzymanie, ale okazało się, że nie może liczyć na pomoc ze strony Państwa, co, w jej ocenie, nie jest zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotną dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ocena, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że osobie sprawującej bieżącą pieczę na dziećmi nie przysługuje zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 615). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1), a wśród nich - zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Do zasiłku rodzinnego, omawiana ustawa w przepisie art. 8 przewiduje między innymi: dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka (pkt 3a), wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 4a), rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6). Przy czym możliwość przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W realiach niniejszej sprawy zasada ta nie ma niestety zastosowania. Jak wynika bowiem z postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] r. sygn. akt [...] bieżąca piecza na małoletnimi Z.M., K.M., L.D. i N.M. powierzono dziadkom małoletnich J. i B.M. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o zasiłek rodzinny wskazała w art. 4 ust. 2 opiekuna faktycznego dziecka. Zgodnie jednak z art. 3 pkt 14 ustawy - opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tym samym ustawa pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się poglądy, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (zob. m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 5 września 2019 r. , sygn. akt II SA/Gl 595/19, z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 803/19, czy z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 700/21) Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania tych świadczeń wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowią, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy ( art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. W przedmiotowej sprawie małoletni wnukowie postanowieniem Sądu Rejonowego w D. zostali powierzeni pieczy swoich dziadków, tj. skarżącej i jej męża. Kwestionowaną decyzją orzekające w sprawie organy odmówiły jednak wnioskowanego świadczenia - tj. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Pozbawienie dziecka dostępności do wnioskowanego świadczenia stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji. Uwzględniając powyższe uregulowania za nieuzasadnioną należy uznać taką wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. art. 4 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 14), której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczenia rodzinnego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska rodziców jest ograniczona, bądź też kiedy zostali jej pozbawieni. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ograniczenia w dostępności do tego świadczenia na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Sąd dostrzegł nadto, iż literalna wykładnia wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza także art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Statuują one zatem zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Jakkolwiek nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady różności podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo różnicowanie, aby było dopuszczalne, winno opierać się o jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że zakres działań podejmowanych względem dziecka w rodzinie biologicznej nie różni się od tego, który występuje w ramach pieczy ustanowionej przez sąd powszechny. Skoro zakres opieki jest analogiczny, tym samym uprawnienia osób sprawujących tę opiekę winny być zbieżne. Zdaniem Sądu, zaprezentowana przez orzekające w tej sprawie organy czysto literalna wykładnia wymienionych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uznaje za opiekuna faktycznego dziecka tylko osobę faktycznie się nim opiekującą i która wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, nie uwzględnia norm konstytucyjnych jak i Konwencji o Prawach Dziecka. W niniejszej sprawie przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie wyłącza z kręgu uprawnionych do uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków osób, które faktycznie (rzeczywiście) tę opiekę sprawują nad dziećmi wykazującymi cechy sprecyzowane w tym przepisie, w warunkach w nim określonych, ale nie są ich rodzicami ani opiekunami faktycznymi w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy. Prawo do otrzymania wnioskowanego świadczenia będą więc miały nie tylko osoby, które złożyły wniosek o przysposobienie małoletnich niepełnosprawnych, ale także osoby, które prawomocnie już je przysposobiły oraz osoby, które w prawnej formie rzeczywiście opiekują się takimi osobami lub dążą do zalegalizowania takiego stanu faktycznego w tym kierunku. Skutkiem takiej interpretacji skarżąca jest osobą uprawnioną do otrzymania zasiłków rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad swoimi wnukami, nad którymi sprawuje pieczę.. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną zwłaszcza w kontekście konstytucyjnych zasad i norm wynikających z Konwencji o Prawach Dziecka oraz przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych do uzyskania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329).