II SA/Gl 307/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. J. (J.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 października 2022 r. nr SKO.GN/41.8/255/2022/14568/WS w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości stanowiącej własność R. J. (skarżący). Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej u.g.n.) oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z 18 października 2021 r. skarżący wystąpił do organu o wydanie postanowienia o możliwości podziału nieruchomości stanowiącej jego własność. Według wniosku działka o powierzchni 0,8598 ha miała zostać podzielona na działki oznaczone numerami roboczymi od A do D z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nr E i F - pod dojazdy wewnętrzne, nr G – pod stację trafo, zaś nr H miała stanowić resztę podziału. Proponowany podział zyskał aprobatę organu za wyjątkiem działki oznaczonej numerem roboczym D o powierzchni 0.0880 ha. Działka ta w planie miejscowym oznaczona jest częściowo symbolem 2/MNR (ok. 394 m2) oraz częściowo symbolem 014-D1/2 (ok. 486 m2). Cel wydzielenia jest zgodny z przeznaczeniem terenu. Nie jest natomiast spełniona minimalna wielkość działki przeznaczonej do zabudowy jednorodzinnej, która powinna wynosić 600 m2. Skarżący nie zgodził się z postanowieniem organu I instancji i wniósł na nie zażalenie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 24 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium przypomniało, że już raz orzekało w niniejszej sprawie. W poprzednio wydanym w sprawie postanowieniu wskazało, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość obowiązuje plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy W. z [...] r. (Dz.Urz.Woj. śląskiego z [...] r., nr [...], poz. [...]). Natomiast wbrew zarzutom skarżącego teren nie został objęty zmianą planu miejscowego dokonaną w drodze uchwały Rady Gminy W. z [...] r. (Dz.Urz.Woj. śląskiego z [...] r., nr [...], poz. [...]). Słusznie więc organ I instancji oparł się na treści uchwały z 2002 r. Kolegium nie zgodziło się, ze stanowiskiem skarżącego, według którego podstawę do oceny zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym może stanowić tylko aktualny podkład mapy zasadniczej służący wykonaniu wstępnego projektu podziału. Brak przy tym podstaw do analizowania wszystkich map zasadniczych znajdujących się w obrocie prawnym w przedziale czasowym od 1992 do 2021, czego domagał się skarżący. Kolegium zaakcentowało jednocześnie, że w postępowaniu podziałowym nie można kwestionować ustaleń planu miejscowego. Ponadto czym innym jest podkład mapy zasadniczej, a czym innym załącznik graficzny do planu miejscowego. Kolegium przytoczyło treść § 21 ust. 1 planu miejscowego, z którego wynikają minimalne wielkości działek. Część projektowanej działki nr D znajdująca się na obszarze oznaczonym symbolem 2/MNR obejmuje jedynie ok. 394 m2. Nie spełnia to wskazanego w tym przepisie normatywu powierzchni ani dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej (600m2) ani dla zabudowy bliźniaczej (500m2). Mająca powstać po podziale działka musi obejmować co najmniej powierzchnię 600 m2 (lub 500m2 dla zabudowy bliźniaczej) oprócz powierzchni, która zgodnie z planem miejscowym została przeznaczona pod drogę publiczną. Nie ma przy tym znaczenia, że pozostałe działki objęte wnioskiem skarżącego spełniają wymagania wynikające z planu miejscowego. Działki wskazane we wniosku stanowią bowiem integralną całość. Ponadto w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wymóg planu miejscowego, dotyczący zwartej zabudowy (320m2), gdyż na nieruchomości objętej wnioskiem oraz na nieruchomościach sąsiednich taka zabudowa nie występuje. Po wydaniu powyższego postanowienia skarżący zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o jego uzupełnienie. Jednak postanowieniem z 12 grudnia 2022 r. Kolegium odmówiło wnioskowanego przez skarżącego uzupełnienia. W skardze na postanowienie Kolegium skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w związku z art. 10 § 1 i 2, w powiązaniu z art. 79a § 1 i 2, art. 81 k.p.a. "w oparciu o naruszony art. 7 Konstytucji RP" w związku z nieprzeprowadzeniem zgłoszonych żądań, dowodów i faktów wskazanych w pismach wnioskodawcy na okoliczność pozytywnego zaopiniowania podziału działki w powiązaniu z brakiem zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do zebranych oryginałów dowodów i materiałów przekazanych do Kolegium a znajdujących się w zasobach organu I instancji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez rażące naruszenie art. 34 ust. 2 u.p.z.p. "w związku z świadomym nieprzeprowadzeniem art. 34 ust. 2 u.p.z.p., przez uchybienie art. 93 ust. 1, 2 u.g.n." w związku z art. 6, art. 9, art. 78 § 1 i 2 k.p.a., gdyż to organ miał obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny działki nr J od 1992 r., uwzględniając przedmiot sporu, tj. zabudowaną w 1992 r. drogę dojazdową do pól. Zarzucono również naruszenie art. 93 ust. 1, 2 u.g.n. w powiązaniu z art. 76 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez "naruszenie ochrony ... praw słusznie nabytych na podstawie art 34 ust.2 u.p.z.p." poprzez pominięcie decyzji ostatecznej na budowę z 21 kwietnia 1992 roku wraz z jej integralną częścią - Realizacyjnym Planem Zagospodarowania i zabudowy działki nr J położonej w S., zgodnym z Planem ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą GRN nr [...] z dnia [...] r., Według skarżącego doszło także do naruszenia art. 93 ust.1, 2 u.g.n., przez naruszenie § 145 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (na str.9 skarżonego postanowienia) przez błędne przyjęcie, że "014-D1/2 to jest droga gminna" podczas gdy w planie miejscowym z 2002 r. w części graficznej na działce nr J wzdłuż całej granicy z sąsiadującą działką nr K, bez wniosku i zgody skarżącego wytyczono drogę dojazdową niebędąca drogą publiczną (§ 10 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego). Skarżący zarzucił błędne ustalenie, że droga dojazdowa "014-D1/2" położona częściowo na projektowanej działce nr D ma powierzchnię 486 m2. Faktycznie powierzchnia całej drogi dojazdowej położonej wzdłuż całej granicy z sąsiadującą działką nr K ma powierzchnie 307 m2. Zostało to obliczone przez geodetę podczas rozgraniczenia działki nr J, w 2005 r. Faktycznie działka nr D jest częściowo położona na powierzchni drogi dojazdowej na długości 34 metrów. Należało więc odjąć z powierzchni projektowanej działki nr D tylko tę część gruntu, która jest położona na powierzchni projektowanej działki nr D, tj.136 m2. Nawet zaś gdyby odliczyć powierzchnię całej drogi dojazdowej tj. 307 m2, to powierzchnia pod zabudowę wynosi 573 m2, spełniając normatyw bliźniaczej zabudowy, dla której powierzchnia minimalna to 500 m2. W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, że organ w 2022 r. nie może zmieniać przeznaczenia terenu zabudowanego legalnie w 1992 r., nazywając ten teren drogą dojazdową. Nie jest też możliwe w przyszłości wydzielenie na działce nr J jakiejkolwiek drogi dojazdowej. Teren tej działki oznaczony jako "014-D1/2" jest zabudowany budynkiem mieszkalnym w pełnej ciągłości oraz jest nieprzejezdny, co jest zobrazowane na wstępnym projekcie podziału działki pierwotnej nr J. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium z 12 grudnia 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n.") Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Art. 93 ust. 2 u.g.n. mówi z kolei, że "Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu." Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.). Opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia dokonuje całościowej oceny, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu określonym w planie. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy wyłącznie jednej z działek objętych wstępnym projektem podziału przedstawionym przez skarżącego do zaopiniowania przez organ. Chodzi o działkę oznaczoną na wstępnym projekcie podziału numerem D. Według organów w odniesieniu do tej działki nie jest spełniony wymóg wynikający z planu miejscowego dotyczący minimalnej powierzchni tej działki, tj. 600 m2 dla zabudowy wolnostojącej oraz 500 m2 dla zabudowy bliźniaczej. Przy ocenie czy spełniony jest wymóg dotyczy tej minimalnej powierzchni organy biorą pod uwagę wyłącznie tę część działki, która według planu miejscowego przewidziana jest pod zabudowę tj. oznaczona w planie symbolem 2/MNR. Według organów powierzchnia ta wynosi około 394 m2. Reszta powierzchni działki, stanowiąca około 486 m2,według organów została w planie miejscowym oznaczona symbolem 014-D1/2 przeznaczonym pod drogę publiczną. Z tym stanowiskiem nie zgadza się natomiast skarżący. Podnosi on szereg argumentów zmierzających do jego podważenia. Jednak w ocenie Sądu żaden z tych argumentów nie może być uznany za zasadny. Aprobując stanowisko organów w pierwszej kolejności zaakcentować należy, że prawidłowo wzięły one pod uwagę fakt, że tylko część spornej działki przeznaczona jest według planu miejscowego pod zabudowę. W przypadku gdy teren proponowanej działki nie ma według planu miejscowego jednolitego przeznaczenia, okoliczność ta powinna zostać wzięta pod uwagę przy opiniowaniu zgodności proponowanego podziału z tym planem. Należy uwzględnić wówczas jedynie ten fragment działki, który w planie miejscowym przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową. Jeżeli nie spełnia on wymagań planu miejscowego dotyczących minimalnej powierzchni działki pod zabudowę mieszkaniową, to organ zobligowany jest negatywnie zaopiniować proponowanym projekt podziału. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że fragment proponowanej działki nr D przeznaczony według planu miejscowego pod zabudowę ma powierzchnię około 394 m2.. Pozostała zaś część, o powierzchni około 486 m2 według planu miejscowego oznaczona jest symbolem 014-D1/2. Na tym fragmencie proponowanej działki zabudowa mieszkaniowa według aktualnie obowiązujących postanowień planu miejscowego jest wykluczona. Na prawidłowe ustalenie przez organy powyższych powierzchni wskazuje treść załącznika graficznego do planu miejscowego z 2002. Znajduje się on aktach administracyjnych. Znajduje się w nich także wydruk mapy z systemu GISON (w znacznym powiększeniu), na którym widoczny jest sporny teren. Ponadto sporny teren został w większej skali przedstawiony na str. 6 pisma organu I instancji z dnia 9 grudnia 2021 r. kierowanego w toku postępowania do skarżącego, a ponadto w załączniku do tego pisma. W oparciu o analizę tych dokumentów Sąd nie ma podstaw do kwestionowania podanych przez organy powierzchni. Przede wszystkim zaś brak podstaw do kwestionowanie wyciągniętego przez organy wniosku, że powierzchnia proponowanej działki nr D oznaczona symbolem 2/MNR jest zdecydowania mniejsza od wymaganej przez § 21 ust. 1 planu miejscowego minimalnej powierzchni, tj. 600 m2 dla zabudowy wolnostojącej oraz 500 m2 dla zabudowy bliźniaczej. Sąd nie znalazł przy tym podstaw, aby uwzględnić przedstawione na str. 5 skargi własne wyliczenie skarżącego, wedle którego teren oznaczony symbolem 014-D1/2 sięga jedynie 4 metry w głąb proponowanej działki nr D. Nie znajdują one bowiem żadnego oparcia w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym. Skarżący koncentruje swoją uwagę na treści mapy zasadniczej. W toku postępowania przedstawił kopie tej mapy z różnych dat, przypadających w okresie od 1996 r. do 2021 r., łącznie z wydrukiem z elektronicznej wersji mapy zasadniczej (pismo skarżącego do organu I instancji z 26 listopada 2021 r.). Na mapach tych na spornym terenie faktycznie nie została uwidoczniona żadna droga dojazdowa. Poza sporem jest też, ze dotychczas nie doszło do jej urządzenia. Zresztą to zrozumiałe w sytuacji, w której właścicielem terenu oznaczonego symbolem 014-D1/2 jest w dalszym ciągu skarżący a nie Gmina. Jednak wszystkie te okoliczności pozostają bez znaczenia, gdyż opiniując wstępny projekt podziału nieruchomość organ bada wyłącznie jego zgodność z obowiązującym planem miejscowym tj. w niniejszej sprawie planem zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. z [...] r. (Dz.Urz.Woj. śląskiego z [...] r., nr [...], poz. [...].). Plan ten został objęty zmianą dokonaną w drodze uchwały Rady Gminy W. z [...] r. (Dz.Urz.Woj. śląskiego z [...] r., nr [...], poz. [...]). Jednak ta ostania uchwała wprowadziła zmiany jedyne w odniesieniu do niektórych terenów objętych wcześniej uchwalonym planem miejscowym z 2002 r. Tereny objęte zmianą zostały uwidocznione (odpowiednimi kolorami) na Rysunku Planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały zmieniającej. Działka skarżącego nie została taką zmianą objęta. Dostrzec przy tym należy, że w załączniku tym na nieruchomości skarżącego nie uwidoczniono terenu oznaczonego symbolem 014-D1/2. Jednak to nie znaczy, że w tym zakresie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości, o której podział zabiega obecnie skarżący. Poza terenami oznaczonymi jako objęte zmianą, w załączniku tym nie oznaczono przeznaczenia innych terenów, objętych pierwotnym planem z 2002 r. Pozostają one zatem w mocy w niezmienionej treści. Brak zaś uwidocznienia jakiejkolwiek drogi dojazdowej na spornym terenie jest konsekwencją tego, że Rysunek Planu jest oparty o mapę zasadniczą. Na tej zaś mapie brak jest oznaczenia drogi dojazdowej na nieruchomości skarżącego, co zresztą skarżący konsekwentnie podnosi. Opiniując zgodność proponowanego podziału nieruchomości organy nie mają podstaw do tego, aby oprócz przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego pod uwagę brać to, czy takie przeznaczenie jest celowe. Organy nie badają także, czy realnym jest, aby dany teren kiedykolwiek został zagospodarowany zgodnie z tym co z wynika planu miejscowego. W konsekwencji okoliczność, że teren oznaczony symbolem 014-D1/2 przebiega także przez inny fragment nieruchomości skarżącego, na którym znajduje się posadowiona legalnie zabudowa, pozostaje bez znaczenia. Organy nie mają również podstaw do tego, aby w ramach opiniowania projektowanego podziału dokonywać oceny prawidłowości postanowień planu miejscowego. Nie mogły więc odnieść skutku zarzuty skarżącego zmierzające do wykazania wadliwości postanowień planu miejscowego, na których oparły się organy, odmawiając pozytywnego zaopiniowania proponowanego przez skarżącego podziału. Także Sąd, rozpatrując obecną skargę, nie jest uprawniony do tego, aby badać prawidłowość planu miejscowego. Taka kontrola jest możliwa wyłącznie w przewidzianym w tym zakresie odrębnym trybie, którego skarżący, jak wynika z akt sprawy, dotychczas nie uruchomił. W ocenie Sądu organy prawidłowo oparły się o postanowienia planu miejscowego z 2002 r. W konsekwencji za zasadne uznać należy negatywne zaopiniowanie proponowanego przez skarżącego projektu podziału nieruchomości. Działka o proponowanym numerze D nie spełnia wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymogów dotyczących minimalnej powierzchni. Jednocześnie taka ocena Sądu nie zamyka skarżącemu drogi do zaskarżenia w odrębnym postępowaniu tych postanowień planu miejscowego z 2002 r., które obecnie stanowią przeszkodę do pozytywnego zaopiniowania przez organy proponowanego przez niego projektu podziału nieruchomości. Ten sam efekt może być osiągnięty poprzez zmianę planu miejscowego w zakresie, który obecnie koliduje z proponowanym podziałem. Wszystkie te zagadnienia wykraczają jednak poza obecne postępowanie. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi było postanowienie, a nie decyzja administracyjna. Sąd nie był przy tym związany wnioskiem skarżącego o przeprowadzenie rozprawy. Mając na względzie dotychczasowe rozważania oraz to, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.