II SA/Gl 304/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę.

Pismem z dnia 17 października 2009 r. A. C. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o przeróbce przez M. D. pomieszczeń gospodarczych w budynku mieszkalnym we W. przy ul. [...]– na lokal mieszkalny, w którym nieprawidłowo zamontował piec grzewczy c.o. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał D. D. jako inwestorowi robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcji nieużytkowej na użytkową (pomieszczenie łazienki), sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych – w terminie do dnia [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. C., domagając się nakazania usunięcia pieca c.o. z powodu zagrożenia i nadmiernego hałasu, spowodowanego jego pracą, co źle wpływa na stan zdrowia jej niepełnosprawnej córki. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy wskazał, że z mocy art. 127 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje stronom postępowania. Zgodnie z art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mogą być inwestor, zarządca budynku oraz właściciele lokali mieszkalnych. Tymczasem A. C. jest najemcą lokalu w przedmiotowym budynku, co potwierdza znajdująca się w aktach umowa, a zatem mimo, że jest niewątpliwie zainteresowana wykonywanymi robotami budowlanymi, posiada wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jednak uprawnienia do wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego A. C. podtrzymując dotychczasowe zarzuty co do zagrożenia spowodowanego funkcjonowaniem przedmiotowego pieca centralnego ogrzewania, domagała się uznania ją za stronę prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim aspekcie podlegała kontroli sądowej. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, z mocy art. 127 § 1 k.p.a., prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie. Z kolei zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja ta ma zaś zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że w przypadku samowolnie wykonywanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co dotyczy niniejszej sprawy, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nie zawiera odmiennej definicji strony postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Przywołany przez organ odwoławczy przepis art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowił zaś materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, od którego skarżąca jako niezadowolona z wyniku sprawy wniosła odwołanie, jako że decyzja ta została jej doręczona "do wiadomości". Regulacja ta przewiduje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy, zaś krąg osób zobligowanych do wykonania nakazu wymienia przepis art. 52 tej ustawy. Tak więc adresatem nakazu (obowiązku nałożonego decyzją), mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jest poza sporem, że skarżąca nie została zobowiązana do dokonania czynności, wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Zatem jest oczywiste, że postępowanie nie dotyczy jej obowiązku. Jednak nie tylko podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, legitymują się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zatem legitymacja procesowa z mocy art. 28 k.p.a. przysługuje także innym osobom, które posiadają interes prawny. Kategoria interesu prawnego odróżnia więc występowanie jedynie interesu faktycznego, który nie tworzy legitymacji procesowej. Interes prawny ma charakter obiektywny i musi wynikać z wyraźnej normy prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10. LEX nr 112192). Tymczasem jest poza sporem, że skarżąca jest najemcą sąsiedniego lokalu mieszkalnego. Tego rodzaju stosunek prawny nie rodzi jednak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jedynie przymiot właściciela lokalu w budynku, którego części dotyczy postępowanie, uzasadnia udział w postępowaniu na prawach strony, a i w tym wypadku kwestia ta może sporna w przypadku tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej. Rozważania w tym względzie są jednak zbędne z uwagi na fakt, że skarżąca nie jest właścicielką zajmowanego przez nią lokalu. Zatem łączy ją jedynie stosunek obligacyjny z wynajmującym, w ramach którego przysługują jej roszczenia cywilnoprawne, wynikające z zawartej umowy. Skarżąca nie jest jednak uprawniona do występowania jako strona w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, w którym z ramienia współwłaścicieli występuje zarządca nieruchomości. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że skarżącej doręczono decyzję organu pierwszej instancji. Taki stan rzeczy nie stwarza bowiem prawa wniesienia odwołania. Wbrew twierdzeniom skargi, ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są też uprawnieni do przyznania danemu podmiotowi praw strony, jeżeli nie wynika to z wyraźnej normy prawnej. O ile zaś przeróbka pomieszczeń w lokalu sąsiednim stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, w obronie obiektywnie pojętego interesu społecznego winien wystąpić prokurator, do którego skarżąca może się zwrócić o ochronę prawną. Organ ten władny jest też do wnoszenia środków odwoławczych i żądania wdrożenia postępowań nadzwyczajnych, o ile wydana decyzja jest niezgodna z prawem. Jedynie na marginesie należy też wskazać, ze kwestionowana decyzja z dnia [...] r. nie kończy sprawy zmiany sposobu użytkowania i nie przesądza o legalizacji wykonanych robót budowlanych. Z tych też względów sąd administracyjny stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako że skarżąca nie będąc stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). mw