II SA/Gl 281/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 stycznia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/503/2023/25733/RS w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 27 października 2023r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Obecnie skarżący J. R. wnioskiem z dnia 20 października 2023 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta C. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.). We wniosku wskazał, iż budynek zlokalizowany na działkach nr 1, 2 i 3 jest obecnie użytkowany jako budynek usługowy - gospodarstwo agroturystyczne. Z kolei planowanym sposobem użytkowania ma być funkcja usługowo-mieszkalna z przeznaczeniem minimum części parterowej pod usługi. Postanowieniem z dnia 27 października 2023 r. organ I instancji odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowy budynek jest zlokalizowany na działce nr 3. Zgodnie z m.p.z.p., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...]), działka ta znajduje się na terenach przewietrzania oznaczonych na rysunku planu symbolem E2. Na tych terenach tych dopuszcza się przebudowę oraz nadbudowę istniejących obiektów mieszkalnych i gospodarczych wchodzących w skład gospodarstw rolnych, przy zachowaniu określonych w m.p.z.p. parametrów. W ocenie organu istniejący obiekt usługowy nie mieści się w katalogu obiektów wskazanych jako dopuszczone do przebudowy i nadbudowy, a co za tym idzie również zmiany sposobu użytkowania. Proponowana zmiana wprowadza nową funkcję, niedopuszczoną planem miejscowym. Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przytoczył art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351). Wskazał, że organ wydający zaświadczenie w oparciu ten przepis obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dalej Kolegium stwierdziło, że przeznaczenie wskazanych we wniosku działek zostało uregulowane w m.p.z.p. Z kolei wskazany we wniosku budynek znajduje się na działce nr 3, pozostałe działki nie są zabudowane. Zgodnie z m.p.z.p. działka nr 3 znajduje się na terenach usługowych (symbol planu: U) oraz terenach przewietrzania (symbol planu E2), przy czym budynek w całości znajduje się na terenie o symbolu E2. Podstawową funkcją tych terenów jest przewietrzanie (§ 34 ust. 1 m.p.z.p.), co sprawia, że jakakolwiek zmiana sposobu użytkowania budynku nie jest zgodna z planem miejscowym. W ocenie organu odwoławczego analiza zapisów planu miejscowego jednoznacznie wskazuje na brak możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie o symbolu E2. Nie jest tym samym możliwe dokonanie zmiany sposobu użytkowania w zakresie wskazanym we wniosku. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez błędną ich interpretację i niezastosowanie; 2. błędnie dokonaną ocenę usytuowania budynku w m.p.z.p., a w wyniku tego naruszenie: a) art. 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia, b) art. 219 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe, bezpodstawne zastosowanie, c) art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, d) art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację; 3. naruszenie: a) zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, b) zasady pogłębiania zaufania do organów administracji i Państwa. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie skargi, w tym rozpoznanie sprawy w oparciu o dokumenty wydane w sprawie, w tym - dołączone do zażalenia oraz dołączone do niniejszej skargi; 2) stwierdzenie, że ocena wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z m.p.z.p. budynku usługowego gospodarstwo agroturystyczne na budynek usługowy została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a tym samym odmowa wydania zaświadczenia przez organ I instancji była bezpodstawna i wadliwa, tak samo jak dokonana na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - ocena dokonana przez organ odwoławczy, a w jej konsekwencji błędne wydanie zaskarżonego postanowienia; 3) uchylenie postanowienia pierwszej instancji; 4) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności wskazał, nawiązując do decyzji Starosty R. o pozwoleniu na budowę, na podstawie której przedmiotowy budynek został zrealizowany, że budynek ten w swoim obrysie nie znajduje się na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem E2 lecz symbolem U. Powołał się też na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku zakończone wydaniem zaświadczenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R., z którego wynika brak podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wywiódł, że inwestycja była zgodna z m.p.z.p., a obecna zmiana sposobu użytkowania nie zmienia co do istoty jego funkcji (mieszkalno-usługowy). Nie wymaga też przeprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie, nadbudowie, czy też innych zmianach architektonicznych. Skarżący dołączył do skargi kopie dokumentów na poparcie swoich twierdzeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podkreślił, że zarówno dokumenty zebrane przez organ I instancji, jak i dane dostępne w portalu mapowym gminy C. wskazują, że przedmiotowy budynek w całości znajduje się na terenie przewietrzania (symbol planu E2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji uzasadniając odmowę wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia, nie poczyniły dostatecznych wyjaśnień co do faktów. To z kolei uniemożliwia na obecnym etapie postępowania dokonanie przez Sąd oceny co do zgodności inwestycji skarżącego z zapisami m.p.z.p., a tym samym co do merytorycznej oceny kontrolowanych postanowień. Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że przedmiotem inwestycji skarżącego nie jest realizacja nowego obiektu budowlanego, ani też przebudowa czy nadbudowa istniejącego. Skarżący zamierza natomiast dokonać zmiany sposobu użytkowania budynku, którego legalność nie jest kwestionowana. Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Do takiego zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4). Podstawą domagania się przez stronę tego rodzaju zaświadczenia, a zarazem podstawą do jego wydania przez właściwy organ jest zatem przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przed wydaniem zaświadczenia, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń, za naruszenie przepisów postępowania uznać należy uchylenie się przez organ administracji publicznej od przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Jest to bowiem uchybieniem obowiązku nałożonego w art. 7 k.p.a., który ustanawia zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej przyjęta jako zasada ogólna została zamieszczona w systematyce regulacji w Rozdziale 2 "Zasady ogólne" Kodeksu postępowania administracyjnego, którego zakres obowiązywania nie został ograniczony tylko do kwalifikowanego postępowania administracyjnego, ale też wiąże w postępowaniach uproszczonych, w tym w postępowaniu w sprawach zaświadczeń (Dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Sposób realizacji zasady ogólnej prawdy obiektywnej różni się w postępowania kwalifikowanym od sposobu realizacji tej zasady w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Różnica ta wynika z odrębnego przedmiotu tych postępowań (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 155/14). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego z art. 218 § 2 k.p.a. w sposób, który czyniłby zadość zasadom ogólnym postępowania administracyjnego w przytoczonym wyżej zakresie. Jakkolwiek zakres ten w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. jest ograniczony, to niewątpliwie sprowadza się on co najmniej do zbadania zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu. Nie powinno w tej sytuacji budzić jakichkolwiek wątpliwości, że w ramach tak określonego zakresu postępowania wyjaśniającego, niezbędnym jest w pierwszej kolejności precyzyjne ustalenie przez organ lokalizacji wnioskowanego obiektu budowlanego względem granic przeznaczenia poszczególnych terenów w m.p.z.p. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie przeznaczenia terenu dla działki, na której znajduje się budynek. Jeżeli bowiem działka taka jest położona na obszarze obejmującym różne przeznaczenie w m.p.z.p., wówczas niezbędne jest określenie, na którym z tych obszarów zlokalizowany jest fragment działki zabudowany przedmiotowym budynkiem. Tymczasem organ I instancji w ogóle nie zauważył, że działka nr 3 jest objęta różnymi symbolami planu stwierdzając, że znajduje się ona na terenach oznaczonych symbolem E2. Z kolei organ odwoławczy dostrzegł, że działka ta znajduje się zarówno na terenach usługowych (symbol planu: U), jak i na terenach przewietrzania (symbol planu E2). Stwierdził przy tym, że budynek w całości znajduje się na terenie o symbolu E2. Żaden jednak z organów nie przedstawił i nie dołączył do akt sprawy czytelnej mapy lub wyrysu z ewidencji gruntów i nie porównał ich z częścią graficzną m.p.z.p. w sposób, który umożliwiałby jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Wydaje się, że organ odwoławczy zorientował się co do tego braku po zakończeniu postępowania, albowiem w odpowiedzi na skargę powołał się na dane wynikające z portalu Inspire Hub. Dane te, niezależnie od wątpliwej mocy dowodowej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, obrazują, że przedmiotowy budynek jest zlokalizowany w części na terenie objętym symbolem U, a w części symbolem E2. Już sama ta okoliczność powoduje, że postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia dokładnej lokalizacji budynku względem granic przeznaczenia terenu w m.p.z.p. nie zostało prawidłowo przeprowadzone. W kontekście powyższego nie bez znaczenia pozostają dowody zaoferowane przez skarżącego oraz jego twierdzenia wywodzone w oparciu o te dowody. W szczególności z projektu zagospodarowania terenu, który miał stanowić integralną część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty R. udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, wynika, że budynek miał być zlokalizowany w całości na obszarze planu oznaczonym symbolem U. Jedynie część tarasu (utwardzenia terenu) planowana była do realizacji na terenie E2. Z przedłożonej kopii zaświadczenia PINB dla miasta R. z dnia 9 czerwca 2022 r. wynika m.in., że organ nie stwierdził podstaw do wniesienia sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. To z kolei rodzi domniemanie, że budynek został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, w tym odnośnie jego lokalizacji. Jakkolwiek te dowody nie przesądzają jeszcze o faktycznej lokalizacji budynku, jednak winny być one ocenione przy wydawaniu zaświadczenia z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Wszak dokonywana w tym zakresie ocena zarówno przez organy planistyczne, organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organy nadzoru budowlanego winna być spójna i jednolita. Nie można przy tym kategorycznie wykluczyć, że w rzeczywistości budynek został usytuowany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. To jednak winno było być dogłębnie wyjaśnione w trybie art. 218 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a., gdyż niewątpliwie okoliczności te mieszczą się w koniecznym do wyjaśnienia zakresie w rozumieniu tego przepisu. Już z samych wyżej naprowadzonych powodów kontrolowane postanowienia podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a. Drugorzędną natomiast i pozostającą na obecnym etapie postępowania bez wpływu na jego wynik, stała się ocena co do wykładni i zastosowania konkretnych postanowień m.p.z.p. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ w pierwszej kolejności uzupełni postępowanie wyjaśniające w taki sposób, aby bezsprzecznie ustalić lokalizację przedmiotowego budynku względem granic przeznaczenia terenu w m.p.z.p. Dopiero wówczas będzie możliwa ponowna ocena co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tym planem. Organ będzie miał jednak na uwadze, że wszelkie wynikające z planu miejscowego ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności muszą być interpretowane zgodnie z zasadą in dubio pro libertate. Innymi słowy, wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu. Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia dla wykładni postanowień planu nabierają kwestie już wcześniej uzyskanych przez skarżącego rozstrzygnięć na gruncie Prawa budowlanego, jak i charakter planowanego sposobu użytkowania i jego porównanie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Dokonując wykładni postanowień planu organ winien mieć na uwadze zakres planowanych robót budowlanych. Wszak dopuszczenie w planie przebudowy i nadbudowy określonych obiektów nie oznacza samo przez się zakazu dokonywania jakichkolwiek innych zmian w odniesieniu do tych obiektów. Organ rozważy również czy jest możliwe, aby pod rządami tego samego m.p.z.p. była dopuszczalna budowa budynku usługowego – gospodarstwo agroturystyczne, a niedopuszczalna miałaby być zmiana sposobu jego użytkowania na budynek usługowo mieszkalny. W istocie bowiem zamierzony sposób użytkowania budynku nie zmienia jego pierwotnej funkcji. Do rozważenia może też być sytuacja, w której miałoby się okazać, że budynek jest położony w części na terenie objętym symbolem U, a w części symbolem E2. W każdym z tych przypadków, w razie wątpliwości organ winien będzie rozważyć zastosowanie art. 7a względnie art. 81a k.p.a., przy czym ewentualne postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia winno być rozumiane jako ograniczające uprawnienia strony (w tym przypadku prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane). O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołany wyżej wyrok NSA jest dostępny w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl