II SA/Gl 269/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny za bezzasadną odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin w sprawie legalności budynków gospodarczych oddala skargę.

Pismem z dnia 25 sierpnia "A" Sp. z o.o. w C. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o popełnieniu samowoli budowlanej poprzez budowę dwóch budynków gospodarczych na działkach nr 1 i 2, położonych w L. gm. B. przy ul. [...], których właścicielem jest skarżący P. S. PINB pismem z dnia [...] r. nr [...], [...], [...], doręczonym skarżącemu w dniu 2 października 2017 r. zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu [...] r. o godz. [...] dowodu z oględzin w sprawie dwóch budynków gospodarczych, zobowiązując go do przedstawienia podczas oględzin dokumentacji potwierdzających legalność przedmiotowych budynków. W protokole oględzin z dnia [...] r. stwierdzono niestawiennictwo skarżącego i brak dostępu na posesję (brama i furtka zamknięte). Kolejnym zawiadomieniem z dnia 18 października 2017 r. doręczonym w dniu 3 listopada 2017 r. powiadomiono skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu [...] r. o godz. [...]. W zawiadomieniu zawarto identyczne informacje i pouczenie, jak w poprzednim. W dniu 23 listopada 2017 r. przedstawiciele PINB stwierdzili brak dostępu do posesji i niestawiennictwo skarżącego. W tym stanie rzeczy PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] znak [...], na podstawie art. 88 § 1 kpa ukarał skarżącego grzywną w wysokości 50 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie dwóch budynków gospodarczych, pomimo prawidłowego zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w postępowaniu administracyjnym. W zażaleniu na postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie jako bezzasadnego i niesłusznego. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i zacytowaniu treści art. 88 § 1 kpa, stwierdził bowiem, że wobec odmowy okazania przez skarżącego przedmiotowych dwóch budynków gospodarczych, w sytuacji wyznaczenia przez organ I instancji dowodu z oględzin, zasadne było zastosowanie środka przymusu w postaci grzywny. Dla poparcia stanowiska organ odwoławczy odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 948/15. Nadto, organ podał, że zgodnie z art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy i zakładu pracy. Stąd też zażalenia nie uwzględniono. W skardze o sądu administracyjnego P. S. domagał się uchylenia postanowień organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 kpa, poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie dwóch stawów, dwóch budynków gospodarczych, przydomowej oczyszczalni ścieków, a jedynie zawiadomienie przez organ I instancji o przeprowadzeniu dowodu z oględzin pismem z dnia [...] r., co uniemożliwiło mu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, - art. 88 § 1 w zw. z art. 6 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, sprzeczny z zasadą praworządności, bowiem dokonano kumulacji i zwiększenia kar grzywny za nieudostępnienie przedmiotu oględzin ze względu na ich ilość, a zatem został de facto ukarany grzywną w kwocie 150 zł, nieznaną ustawie oraz brak szczególnego i precyzyjnego poinformowania go o przedmiocie oględzin. Skarżący podniósł, że gdyby miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, złożyłby wyjaśnienia i oględziny byłyby zbędne. Jednym pismem powiadomiono go też o oględzinach w trzech sprawach ani też nie sprecyzowano przedmiotu oględzin i wskazano przyczyny wszczęcia postępowań. Niedopuszczalne było też mnożenie kar za jedną czynność oględzin (vide: wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 139/09). Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Spełnione zostały bowiem ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżącego grzywny w trybie art. 88 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego wszczął odrębne postępowania w stosunku do dwóch stawów, dwóch budynków gospodarczych i przydomowej oczyszczalni ścieków, położonych na nieruchomości skarżącego, przy czym jako pierwsze wdrożono postępowanie wobec stawów. Nie doszło zatem do namnożenia przedmiotu oględzin, bowiem poszczególne obiekty podlegają różnym reżimom prawnym i rygorom, co uzasadniało prowadzenie odrębnych postępowań. Skarżący nie został też odrębnie ukarany za nieokazanie każdego ze stawów, czy budynków gospodarczych, lecz jedną grzywnę nałożono w każdym z trzech postępowań. Nie ma zatem żadnego znaczenia fakt, że termin oględzin wyznaczono w tym samym dniu i godzinie. Takie działanie było uzasadnione względami celowościowymi i ekonomiką procesową, umożliwiając pracownikom organu nadzoru budowlanego przeprowadzenie czynności w tym samym terminie, co należy też uznać za dogodne dla skarżącego. Podkreślić należy, że skarżący po otrzymaniu zawiadomienia o terminie oględzin w żaden sposób nie usprawiedliwił nieobecności, nie zapoznał się z aktami sprawy, nie zanegował celowości przeprowadzenia dowodu, ani też nie nadesłał dokumentów, dotyczących realizacji przedmiotowych obiektów, mimo zobowiązania organu, zawartego w piśmie o wyznaczeniu terminu i miejsca oględzin. Faktem jest, że organ nadzoru budowlanego oprócz zawiadomienia o terminie oględzin, nie wystosował odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 kpa). Jednak nie oznacza to pozbawienia skarżącego gwarancji procesowych z art. 10 § 1 kpa. Na tym etapie postępowania nie było wszak możliwe jednoznaczne sprecyzowanie przedmiotu postępowania – oprócz określenia rodzaju i położenia poszczególnych obiektów budowlanych. Nie było bowiem wiadome, czy należy prowadzić sprawę w kwestii legalności samej budowy obiektów, czy też jedynie naruszenia wymogów techniczno-budowlanych. Działania organów nadzoru budowlanego podejmowane są zawsze z urzędu, nawet jeżeli z inicjatywą wychodzi inny podmiot. Stąd też brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i sprecyzowania jego przedmiotu, nie uzasadniał odmowy udostępnienia przez skarżącego przedmiotu oględzin. Skarżący nie neguje też ustaleń organu nadzoru budowlanego, że z powodu ogrodzenia terenu nieruchomości i zamknięcia furtki, nie było możliwe przeprowadzenia oględzin. Uprawnienia organów wynikają też z art. 81a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Oględziny należą do systemu środków dowodowych zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Przeprowadzenie tej czynności zależy od uznania organu administracji, lecz w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie sposób negować celowości, czy wręcz konieczności przeprowadzenia takiego dowodu. Organ I instancji prawidłowo zobowiązał też skarżącego do okazania wszelkiej dokumentacji. Jej skonfrontowanie z wynikami oględzin umożliwiłoby uproszczenie postępowania i koncentrację materiału dowodowego. Wreszcie, po otrzymaniu zawiadomienia o terminie oględzin w trzech postępowaniach, skarżący w żaden sposób nie zareagował, mimo, że organ dochował wymaganego odstępu od otrzymania zawiadomienia do dnia wyznaczenia czynności, wynoszącego 7 dni (art. 79 § 1 kpa). Skarżący został też prawidłowo pouczony o skutkach prawnych z art. 88 § 1 kpa. Jego stanowisko, zawarte w zażaleniu i skardze do Sądu co do przyczyny odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin, nie daje podstaw do przyjęcia, że odmowa ta była zasadna. Powiadomienie skarżącego o terminie oględzin w jednym piśmie nie stanowi naruszenia art. 6 kpa. Po otrzymaniu zawiadomienia skarżący nie zareagował mimo, że w sprawie stawów był to już trzeci termin oględzin, a w sprawach budynków gospodarczych i oczyszczalni ścieków – drugi termin. W takim stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego był uprawniony do zastosowania środków przymusu w każdej z trzech spraw, dotyczących odrębnych obiektów budowlanych. Wysokość grzywny nie przekracza też maksymalnej kwoty (50 zł). Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania w stopniu skutkującym jego wznowieniem, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy. mr