II SA/Gl 257/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. Wójt Gminy P. (dalej: "uczestnik postępowania") zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. (dalej: "organ I instancji") o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu W1 z projektowanej kanalizacji deszczowej przy ul. [...] w S. na działkach nr 1., 2., 3. i 4., oraz na wyprowadzanie wód opadowych i roztopowych do lokalnego cieku km [...]. W załączeniu dołączył operat wodnoprawny w wersji papierowej i elektronicznej (płyta CV). W dalszej kolejności nastąpiło uzupełnienie braków formalnych złożonego wniosku (26 marca i 29 listopada 2019 r.), oraz została sporządzona aktualizacja operatu wodnoprawnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 16 pkt 65 i 69, art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 7, art. 388 ust. 1 pkt 1, art. 389 pkt 1 i 6, art. 393 ust. 4 i 5, art. 396, art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 400 ust. 1, 6 i 8, art. 403 ust. 1 i 2, art. 407 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 624, w skrócie: "pr.w."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, w skrócie: "ustawa"), udzielił uczestnikowi postępowania, na czas określony 10 lat, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - wylotu kanalizacji deszczowej W1 do urządzenia wodnego - istniejącego rowu w S. w rejonie ul. [...] , oraz na korzystanie z wód w ramach usługi wodnej, obejmującej odprowadzenie wód opadowych i roztopowych w system kanalizacji deszczowej, służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych, pochodzących z odwodnienia drogi gminnej, tj. ul. [...] w S. oraz wskazał: współrzędne i opis urządzenia wodnego - wylotu, ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, powierzchnię zlewni odwadnianą przez wylot, czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, opis instalacji i urządzeń służących do oczyszczania wód opadowych lub roztopowych przed ich odprowadzaniem do odbiornika, maksymalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach opadowych i roztopowych, sposób postępowania w przypadku rozruchu oraz zatrzymania działalności lub wystąpienia awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia. Pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. U.B. (dalej: "skarżąca") złożyła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podała, że na działce nr 5., położonej w S. przy ul. [...], będącej jej własnością (KW nr [...]) nie istnieje rów, jako urządzenie wodne. Z tego powodu nie może być doprowadzony tamże wylot kanalizacji deszczowej. Dawniej przez jej działki nr 6. i 5., w skutek naturalnego ukształtowania terenu, spływała woda z terenów położonych powyżej. Było to w czasie prowadzenia aktywnej gospodarki rolnej przez okolicznych gospodarzy. Jednak woda nigdy nie przepływała przez jakikolwiek sztucznie utworzony rów, czy przekop. Na skutek zurbanizowania terenu i zaprzestania prac rolnych, naturalne ujście wody utraciło swój walor i od ponad 30 lat woda tam nie przepływa. Nie ma też sztucznie utworzonej konstrukcji odwadniającej, do której można by podłączyć odpływ kanalizacji deszczowej. Dlatego występuje zagrożenie, że odprowadzanie wód powodować będzie szkody i zalewanie działek skarżącej, jak i działek sąsiednich. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 14 ust. 4 pr.w. oraz art. 138 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu wskazał, że zwrócono się do uczestnika postępowania o przedstawienie mapy sytuacyjno - wysokościowej terenu i przeprowadzono oględziny terenu, oraz zebrano materiały i dokumenty wymagane przepisami prawa, czyli art. 407-409 pr.w. Wynika z nich, że zarówno na działce skarżącej, jak i na działce położonej powyżej (nr 2.2) zaznaczony jest rów, oznaczony użytkiem "W" (tj. grunty pod rowami), a na dzielącej je działce nr 1. zaznaczony jest przepust. Podał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, do cieków naturalnych zalicza się m.in. strugi (por. art. 16 pkt 9 pr.w.). Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że dokument, na który powołuje się skarżąca jest datowany na dzień [...] r., kiedy obowiązywała ustawa wodna z dnia 19 września 1922 r., która nie definiowała pojęcia śródlądowych wód płynących i będących nimi cieków naturalnych. Z przedstawionego przez skarżącą operatu szacunkowego z dnia [...] r. nie wynika by dotyczył działki stanowiącej jej własność. Nie może stać się w tej sytuacji dowodem. Dokonane natomiast obliczenia hydrauliczno-hydrologicznych nie wskazują, aby w przyszłości mogły powstać szkody na działce skarżącej, czy też działkach sąsiednich. Ponadto, w celu zabezpieczenia skarp rowu przed rozmywaniem zostaną one umocnione w rejonie wylotu płytami ażurowymi na odcinku 2 m powyżej i 2 m poniżej. Organ I instancji zobowiązał także uczestnika postępowania do wykonania wylotu zgodnie z operatem wodnoprawnym, utrzymywania w należytym stanie technicznym urządzeń kanalizacyjnych, w tym wylotu W1 i prowadzenia regularnej konserwacji koryta rowu na odcinku 2 m powyżej i 2 m poniżej wylotu oraz bieżącej naprawy szkód i strat powstałych w związku z realizacją działalności objętej zakresem pozwolenia lub wykonywania niezbędnych robót. Pismem z dnia 22 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję, w której wniosła o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na będącej jej własnością działce istnieje rów, którego definicję zawiera art. 16 pkt 47 pr.w. Nie występuje tam żaden element objęty rozstrzygnięciem, tj. sztuczne koryto, jako wytwór człowieka, zwany rowem, oraz przepust (drogowy) pod traktem dojazdowym nie spełniającym warunków drogi, co potwierdza wydruk z księgi wieczystej. Na działce nr 1., będącej własnością uczestnika, wysypany jest jedynie szuter, celem utwardzenia dojazdu i nie jest to droga, w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych i prawa budowlanego, a także rozporządzeń wykonawczych. Betonowa rura została ułożona przez poprzedników prawnych skarżącej w naturalnym cieku wodnym - małej strudze, tak aby ułatwić dojazd do zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Zaznaczony w dokumentacji naturalny ciek wodny sporządzony został wyłącznie dla celów projektowych i wypacza faktyczny stan sprawy. Organ II instancji pismem z dnia 22 lutego 2021 r. złożył odpowiedź na skargę i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 6 maja 2021 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Skarżąca pismem z dnia 21 maja 2021 r., stanowiącym polemikę ze stanowiskiem uczestnika postępowania, wnioskowała o jego zobowiązanie do przedłożenia dokumentu określającego warunki techniczne odcinka drogi od zjazdu z drogi asfaltowej, czyli ulicy [...] do końca zabudowań, celem wykazania istnienia przepustu dla naturalnego cieku wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, w skrócie: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Mając na uwadze zawarty w piśmie skarżącej z dnia 21 maja 2021 r. wniosek wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, jednakże tylko w zakresie określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tego względu wniosek o zobowiązanie uczestnika postępowania do przedłożenia dokumentu określającego warunki techniczne odcinka drogi od zjazdu z drogi asfaltowej, czyli ulicy [...] do końca zabudowań, celem wykazania istnienia przepustu dla naturalnego cieku wodnego nie mógł być uwzględniony. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie decyzja organu II instancji z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. w sprawie udzielenia przez organ I instancji pozwolenia wodnoprawnego uczestnikowi postępowania oraz wyrażenia zgodny na wykonanie urządzenia wodnego w rejonie drogi gminnej ul. [...] w S.. Nie ulega wątpliwości, że do zapewnienia usług wodnych należy między innymi wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej i odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych z drogi do urządzeń wodnych, a takimi są również rowy, co wymaga pozwolenia wodnoprawnego (por. art. 35 w związku z art. 389 i art. 16 pkt 65 lit. a, d i f) pr.w.). Z kolei § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 2 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311) wskazuje, że wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 I na sekundę na 1 ha, mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 75a pr.w., o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. Oznacza to, że jakość wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód lub do urządzeń wodnych określana jest wyłącznie dla dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a pozostałe wody opadowe lub roztopowe z pozostałych dróg (niezależnie od ich kategorii i klasy) mogą być wprowadzane do odbiorników bez oczyszczenia. Stąd też w sprawie nie były wymagane uzgodnienia środowiskowe i uzyskanie decyzji środowiskowej. Ulica [...] w S., zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...] r nr [...] poz. [...]) została zaliczona do kategorii gminnych dróg publicznych. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii przepustu na działce nr 1. i związanej z tym klasy drogi oraz jej warunków technicznych należy dostrzec, że dla rozpatrzenia niniejszej sprawy nie miało znaczenia, czy wnioskowane wody opadowe lub roztopowe pochodzą z drogi gminnej stanowiącej drogę publiczną, czy też innej drogi. Z tego powodu również przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), nie wymagają, by już istniejąca droga gminna winna spełniać wszelkie warunki określone w tym rozporządzeniu. Wskazuje na to § 2 rozporządzenia, który stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Zatem przepisy te należy stosować na etapie wykonywania projektu budowy i przebudowy dróg. Treść art. 393 ust. 4 pr.w. wskazuje, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń, a informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Oznacza to, że postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie rozstrzyga kwestii własności gruntu, a samo pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie uprawnienie do wykonania urządzeń wodnych oraz korzystania z wód w rozmiarze i w zakresie jaki został w nim określony oraz nie daje podstaw do dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się zalecenia wynikające z konkretnego pozwolenia wodno-prawnego. Na przeszkodzie nie stały zatem inne sprawy prowadzone przez skarżącą w zakresie prawidłowości map geodezyjnych oraz z wniosku uczestnika postępowania o ustanowienie drogi koniecznej. Zgodnie z art 64 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca jest zobowiązany prowadzić dla każdego budynku lub obiektu budowlanego nie będącego budynkiem, książkę obiektu budowlanego stanowiącą dokument przeznaczony do zapisów dotyczących przeprowadzanych badań i kontroli stanu technicznego, remontów i przebudowy, w okresie użytkowania obiektu budowlanego. Powyższy obowiązek prowadzenia książki obiektu budowlanego nie obejmuje właścicieli i zarządców dróg lub obiektów mostowych, jeżeli prowadzą książkę drogi lub książkę obiektu mostowego na podstawie przepisów o drogach publicznych (art. 64 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Sposób prowadzenia książki drogi lub obiektu mostowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z tym rozporządzeniem przepusty ujmuje się w książce drogi. Jeżeli przepust posiada otwór o świetle równym lub większym niż 150 cm to dodatkowo ujmuje się go w wykazie obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów. Rozporządzenie nie wprowadza różnych obowiązków dotyczących ewidencji obiektów w zależności od tego kto wybudował obiekt i w jakim celu. Obowiązek ewidencjonowania uzależniony jest wyłącznie od parametrów technicznych. Jak z powyższego wynika każdy przepust musi być ujęty w książce drogi. Dodatkowo przepusty o otworach co najmniej 150 cm ujmowane są w odrębnym wykazie. Z dołączonej do akt administracyjnych mapy Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. oraz stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. wynika, że zarówno na działce skarżącej o nr 5., jak i działce położonej powyżej zaznaczony jest rów, oznaczony użytkiem "W". Tymczasem, rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 393) w § 68 ust. 1 pkt 1 lit g) wskazuje, że symbolem "W" oznacza się grunty pod rowami. Grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, zgodnie z § 68 ust. 4 pkt 2 tego rozporządzenia oznaczone symbolem "Wp". Odnotować również należy, że w aktach znajdują się dowody, że w dniu [...] r. skarżąca wraz z pełnomocnikiem uczestniczyła w wizji w terenie podczas, której stwierdzono, iż na drodze dojazdowej widoczny jest przepust, z którego wypływa woda nieregularnym korytem i jest stały dopływ wody do przepustu (k. 11 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu jest to materiał pozwalający odtworzyć proces, w efekcie którego ustalono, że rów istniał już wcześniej. Załączone przez skarżącą dokumenty również potwierdzają istnienie strugi (por. operat szacunkowy z dnia [...] r. do sprawy [...]). Stosownie do postanowień art. 16 pkt 65 lit. a) pr.w. ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym (...) rowy. Po myśli definicji legalnej rowu, zawartej w art. 16 pkt 47 pr.w., pod tym pojęciem rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Z powołanych przepisów wynika, po pierwsze, że zaliczenie określonego, liniowego zagłębienia w ziemi do kategorii "rowy" wymaga ustalenia, że ma ono charakter sztuczny, odprowadza wodę w sposób ciągły lub okresowy i że posiada szerokość dna nie mniejszą niż 1,5 przy ujściu. Aby taki rów sklasyfikować jako urządzenie wodne, niezbędne jest wykazanie, że służy on do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Parametry te zostały przez organy orzekające w sprawie należycie ustalone. Co do zasady należy zgodzić się z organem, że na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów rów odwaniający stanowi wyposażenie techniczne drogi (por. § 102 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) i jest elementem definicyjnym drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Utrzymanie drogi, w tym i rowu odwadniającego należy do jej właściciela lub zarządcy (art. 4 pkt 2 i art. 20 pkt 4). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.