II SA/Gl 236/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miasta Radzionków z dnia 18 października 2018 r. nr LIV/466/2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Pismem z dni a 25 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach wniósł skargę na Uchwałę Nr LIV/466/2018 Rady Miasta Radzionków z dnia 18 października 2018 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: Regulamin) w części dotyczącej § 16 ust. 2 w zakresie stwierdzenia, iż w przypadku kradzieży, uszkodzenia, zerwania plomb lub innej niesprawności wynikającej z winy odbiorcy, odbiorca winien uiścić opłatę zgodnie z cennikiem. Uchwała w tej części została wydana z naruszeniem przepisów art. 3 ust 1 i art. 1.5 ust.1, 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków z dniu 17 czerwca 2001 r. (dalej: ustawa) poprzez wskazanie w § 16 ust. 2 Regulaminu, że w przypadku kradzieży, uszkodzenia, zarwania plomb lub Innej niesprawności urządzenia wynikającej z winy odbiorcy, odbiorca winien uiścić opłatę zgodnie z cennikiem podczas gdy przepisy przywołanej ustawy nie zawierają upoważnienie do obciążania odbiorców należnościami za tego rodzaju zdarzania. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy, koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Przepisy ustawy nie zawierają upoważnienia dla rady gminy do wprowadzania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, możliwości obciążania odbiorców należnościami w przypadku kradzieży, uszkodzenia wodomierza głównego, zerwania plomby lub innej zawinionej przez odbiorcę niesprawności wodomierza. Dla uzasadnienia swojego stanowiska skarżący przytacza wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 90/13, w którym wprost wskazano, iż niedozwolone jest przenoszenie kosztów wymienionych w ww. przepisie na odbiorców usług. Stosownie do treści art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że wszelka działalność władcza wymaga wskazania podstawy prawnej. Organ stanowiący prawo, realizujący kompetencję musi uwzględniać wytyczne zawarte w normie kompetencyjnej, a normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji czy rozszerzające interpretowanie normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r., sygn. K 25/99). W świetle powyższego, art. 15 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. W ocenie skarżącego, Rada Miasta Radzionkowa, uchwalając przedmiotowy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków przekroczyła zakres delegacji ustawowej określony w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy wskazuje wyraźnie, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową - zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy uznać za sprzeczne z prawem, co skutkuje jego nieważnością. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w Radzionkowie, reprezentowana przez Burmistrza Miasta, wniosła o jej oddalenie Według Burmistrza, zaprezentowane w treści skargi stanowisko nie jest uzasadnione. Kwestionowane postanowienie Regulaminu odnosi się wyłącznie do kryterium zawinionego zachowania odbiorcy, podczas gdy przepis art. 15 ust. 3 odnosi się do kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego przy zachowaniu jego normalnego użytkowania, które to koszty ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Przepis zawarty w § 16 ust. 2 Regulaminu nie pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 15 ust. 3 ustawy, bowiem dotyczy on sytuacji wyjątkowej. Ustawa reguluje jedynie kwestie niewykraczające poza standardowe użytkowanie wodomierza. Przyjmując rozumowanie organu prokuratorskiego w przypadku zawinionego zachowania odbiorcy to przedsiębiorstwo ponosiłoby wyłącznie koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza i to nawet wskutek jego dewastacji, kradzieży lub innej formy uszkodzenia lub zniszczenia. W ocenie organu takie rozumienie przepisu ustawy mogłoby prowadzić do nadużyć i w efekcie generować po jego stronie straty, a także zwalniałoby odbiorcę z odpowiedzialności za jego zachowanie niezgodne z prawem. Taka szeroka odpowiedzialność nie wynika jednak z treści art. 15 ust. 3 ustawy. Nie można bowiem stawiać znaku równości między utrzymaniem wodomierza a jego zawinioną przez odbiorcę kradzieżą lub dewastacją. Czynności wskazane w regulaminie nie mieszczą się w zakresie pojęcia "utrzymanie", w związku z tym obciążenie kosztami organ uważa za w pełni uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego podejmowanym przez organ samorządowej gminy, wymaga sformułowania kilku uwag wprowadzających, wskazujących na zasady wykonywania przez radę gminy funkcji prawotwórczej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Stanowią one jedną z podstawowych prawnych form wykonywania zadań publicznych przez gminę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powinno się to odbywać przy zachowaniu warunków określonych w art. 94 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" bowiem zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego. Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 Konstytucji RP, regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który określa formułę upoważnienia do wydania rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podejmowany na podstawie art. 19 ust. 5 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: u.z.z.w., ustawa) Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie ustawowe, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w., regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Granice podmiotowe wyznaczają dwa elementy, w tym pierwszy to oczywiście "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wedle słowniczka ustawowego oznacza to przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (art. 2 pkt. 4 u.z.z.w.). Natomiast drugi to "odbiorca usług", co oznacza "każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym". Wobec tego regulamin nie może wykraczać poza wskazany wyraźnie zakres podmiotowy i określać praw i obowiązków innych podmiotów, aniżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz odbiorcy usług w rozumieniu art. 2 pkt. 3. Zakres przedmiotowy upoważnienia to prawa i obowiązki wskazanych wyżej podmiotów w dziedzinach określonych w punktach 1 do 9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Przedmiot regulacji zawartych w regulaminie nie jest wyznaczony zbyt precyzyjnie z dwu zasadniczych przyczyn: po pierwsze – już sama treść poszczególnych przepisów zawartych w punktach 1-9 , a w ślad za tym i zakres kompetencji prawotwórczej rady gminy może być różnie wykładany; po wtóre – użycie przez ustawodawcę w art. 19 ust. 2 zwrotu: "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (.....)" otwiera pole do rozważań czy katalog kwestii regulowanych w uchwale jest wyczerpujący, czy też w tym względzie pozostawiono pewną swobodę radzie gminy, co oznaczałoby możliwość wyjścia poza przedmiot wskazany w punktach 1-9. W ocenie Sądu, przy ustalaniu kompetencji prawotwórczych rady gminy wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w, zważywszy na wykonawczy charakter podejmowanego aktu (regulaminu) oraz zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu kwestii dotyczących obowiązków publicznych (art. 84 Konstytucji RP), w tym przypadku obowiązków odbiorców usług, przepisy te wykładać trzeba w sposób ścisły. Zatem nie jest dopuszczalne ustalanie w regulaminie praw i obowiązków odbiorców usług wychodzących poza przedmiot (przedmioty) określone w pkt. 1-9. Jeśli chodzi o odbiorców, to szczególne znaczenie dla kształtowania ich obowiązków w regulaminie ma, przede wszystkim, zakres upoważnienia wynikający z art. 19 ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym "koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Odczytanie łączne obu regulacji prowadzi do wniosku, że: po pierwsze - poza zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pozostaje nałożenie obowiązku polegającego na obowiązku uiszczenia opłaty związanej z zawinionej przez odbiorcę kradzieży, uszkodzenia, zarwania plomb lub Innej niesprawności urządzenia; po drugie - ustawa ściśle wyznacza obowiązki "opłatowe" odbiorcy w art. 15 ust. 3 ustawy stanowiąc: "Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług." Zatem obiorca został obciążony ustawowo jedynie kosztami nabycia urządzenia pomiarowego i brak jest podstaw do tego, aby rada gminy w drodze regulaminu nakładała na niego obowiązek pokrycia innych kosztów, związanych zwłaszcza z związanych z nabyciem, zainstalowaniem i utrzymaniem wodomierza głównego. Nie ma przy tym znaczenia czy inne koszty, w tym wskazane w § 16 ust. 2 Regulaminu, zostały zawinione przez odbiorcę. Sąd nie podziela argumentacji Burmistrza, z której wynikałoby, że skoro kwestionowane postanowienie Regulaminu odnosi się wyłącznie do kryterium zawinionego zachowania odbiorcy, podczas gdy przepis art. 15 ust. 3 odnosi się do kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego przy zachowaniu jego normalnego użytkowania, to Rada Miasta była uprawniona do przyjęcia takiej regulacji. Przepis zawarty w § 16 ust. 2 Regulaminu, jako wykraczający poza upoważnienie ustawowe, pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 15 ust. 3 ustawy. W świetle poczynionych wyżej ustaleń, za wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać przyjdzie postanowienia § 16 ust. 2 Regulaminu, nakładające na odbiorców usług obowiązki polegające na uiszczaniu ustalonej w cenniku opłaty w przypadku kradzieży, uszkodzenia, zerwania plomb lub innej niesprawności wodomierza głównego wynikającej z winy odbiorcy, podczas gdy z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 3 u.z.z.w. wynika, że odbiorca ponosi jedynie koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego. W konkluzji zatem należy uznać, że przedmiotowa uchwała (Regulamin) wykraczając we wskazanym wyżej zakresie poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 3 w sposób istotny narusza w tej części prawo i jako taka jest nieważna stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.