II SA/Gl 229/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 grudnia 2021 r. nr WINB.WOA.7721.17.2021.AN w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z 16 grudnia 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) nakazał M. W. (dalej jako strona lub skarżący) rozbiórkę wiaty użytkowej do produkcji wyrobów tartacznych o wymiarach około 8,00 m x 4,50 m zlokalizowanej na działce nr 1 w S. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej przedstawił wpierw przebieg postępowania, począwszy od dokonanego zgłoszenia. W ramach prowadzonego postępowania przeprowadzono z udziałem strony oględziny spornej nieruchomości i znajdujących się na niej wiat. W trakcie wskazanej wizji ustalono, że zostały one postawione pod stosownej podstawy prawnej. W uzasadnieniu tym podkreślono, że przedmiotowe postępowanie ukierunkowane jest wyłącznie na problematykę wiaty określonej w decyzji jako nr 2. W dalszej części przywołano postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz treść stosownych regulacji zawartych w przepisach prawa budowlanego, a dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego. W końcowej części uzasadnienia organ administracji stwierdził, że z pomiaru wykonanego na mapie wynika, że przedmiotowa wiata posadowiona jest w odległości około 3,20 m do 3,70 m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej, a zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiekty budowlane przy drodze powiatowej w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 metrów od krawędzi jezdni i szerokość tej drogi w liniach rozgraniczających wynosi 20 m. Wiata w około 2/3 części zlokalizowana jest w liniach rozgraniczających drogi. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez adwokata S. S. wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym powyższej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W szczególności nie ustalono charakteru obiektu położonego na przedmiotowej działce oraz nie ustalono przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu budowy spornej wiaty. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesienia odwołania. W końcowej części odwołania podkreślono, że wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej nie ustalił okoliczności związanych z własnością działki, ponieważ działalność gospodarczą prowadzi żona stron J. W. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 7 grudnia 2021 r. nr WINB-WOA.7721.17.2021.AN wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie dokonał przybliżenia obiektów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości i podjęte rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia przywołano regulacje prawne, które w rozpoznawanej sprawie stanowią podstawę podejmowania rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji dotyczących legalizacji budynku postawionego bez wymaganego pozwolenia. Dla potwierdzenia prawidłowości zastosowania wskazanych przepisów oraz ich interpretacji odwołano się do stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Następnie organ odwoławczy odniósł się do kwestii związanych z możliwością postawienia wiaty i podkreślił, że w tym zakresie organ pierwszej instancji zastosował prawidłowe przepisy jak również odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych przybliżono istotę takiego obiektu budowlanego. Podkreślono, że nakaz rozbiórki nie jest bezwzględnym obowiązkiem, jednakże w procesie legalizacji muszą zostać spełnione określone wymogi. Zestawienie danych dotyczących przedmiotowej wiaty z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazało, że lokalizacja wiaty pozostaje w sprzeczności z postanowieniami tego aktu. Nadto podkreślono, że wykonywana działalność produkcyjna obejmująca wyroby tartaczne, nie jest zgodna z postanowieniami przywoływanego aktu. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że lokalizacja wiaty jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu i uznano, że te, które odnoszą się do nie zbadania stanu normatywnego na dzień postawienia wiaty, są chybione i nie znajdują umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Podkreślono przy tym, że wiata powstała w okresie obowiązywania obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu uznano, że pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika adwokata S. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego a to art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie wnoszącego skargę organy nie dokonały szczegółowej analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a odwołały się jedynie do zapisów o charakterze ogólnym. Zdaniem strony skarżącej nie dokonano dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżącego. Nadto podkreślono, że organ nie odniósł się do kwestii własności nieruchomości. Ponownie podkreślono, że działalność gospodarczą prowadzi żona strony i to żona powinna być stroną tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wystąpił o jej oddalenie i w uzasadnieniu zajętego stanowiska przywołał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Dyrektor R. w K. reprezentowany przez radcę prawnego B. Z. wniósł o oddalenie skargi. W stanowisku tym, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podzielono stanowisko zaprezentowane przez podejmujące rozstrzygnięcia organy administracji publicznej. Postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 229/22 tutejszy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań zauważyć należy, że organy administracji publicznej prowadzą rozbudowane postępowanie administracyjne i problematyka przedmiotowej wiaty jest tylko jednym z elementów. Mając na uwadze treść art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącą, że decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji, opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że wypowiadające się w sprawie organy administracji miały prawną możliwość ograniczenia zakresu prowadzonego postępowania i wydania rozstrzygnięcia tylko co do jednego szerszego postępowania. Tym samym, tak wyznaczając ramy niniejszego postępowania, organy te nie dopuściły się naruszenia prawa. Mocą poddanej sądowej kontroli decyzji administracyjnej, organy nadzoru budowlanego nakazały skarżącemu rozbiórkę przedmiotowej wiaty, która postawiona została w warunkach samowoli budowlanej. W ramach prowadzonych rozważań organy te w sposób prawidłowy ustaliły stan normatywny, przy wykorzystaniu którego oceniana będzie legalność kwestionowanej wiaty. Zasadnie organy te odwołały się do postanowień art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), albowiem przepis ten zawiera unormowanie wskazujące na to, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywoływana tu ustawa weszła w życie w trakcie trwającego już postępowania, ponieważ zostało ono uruchomione 25 lutego 2020 r. W pierwszej kolejności przywołać należy stan prawny mający zastosowanie do rozpoznawanej sprawy. Stosownie do postanowień art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z treści przywołanych przepisów wynika, że nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub budynku, w przypadku postawienia takiego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez uprzedniego dokonania zgłoszenia, a zatem w warunkach samowoli budowlanej, możliwe jest dopiero po uprzednim rozważeniu występowania przesłanek pozwalających na legalizację takiego obiektu czy budynku. W rozpoznawanej sprawie wypowiadające się organy administracji w pierwszej kolejności podjęły działania zmierzające do ustalenia, czy w sprawie tej zachodzą przesłanki pozwalające na legalizację postawienia przedmiotowej wiaty. Z ustaleń poczynionych przez oba wypowiadające się organy wynika, że wiata ta znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowy usługowej, rzemiosła i drobnej wytwórczości oraz tereny układu komunikacyjnego – drogi zbiorcze. O ile pierwsze, z wymienionych przeznaczeń w przywoływanym planie dawałoby podstawy dla podjęcia działań legalizacyjnych, choć i w tym zakresie organy administracji publicznej uznały, że występuje produkcja, a nie działalność usługowa lub rzemieślnicza, to już drugie przeznaczenie takie działania wyklucza. Jak wynika bowiem z ustaleń poczynionych w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego znaczna część przedmiotowej wiaty znajduje się w terenie przewidzianym na ciągi komunikacyjne. Z postanowień miejscowego planu wynika, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej dla dróg powiatowych w terenie zabudowanym – 8 m. Jak wynika natomiast z ustaleń poczynionych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego przedmiotowa wiata jest w odległości około 3.20 – 3,70 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. W kontekście poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie brak jest występowania przesłanek pozwalających organom nadzoru budowlanego na podjęcie działań zmierzających do legalizacji przedmiotowej wiaty. Oznacza to zarazem, że nałożony na skarżącego nakaz jej rozbiórki posiada swoje umocowanie w stanie normatywnym, a organy administracji publicznej nie dopuściły się w tym zakresie naruszeń prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. W skardze do tutejszego Sądu kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego, a to art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie wnoszącego skargę organy nie dokonały szczegółowej analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a odwołały się jedynie do zapisów o charakterze ogólnym. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony, ponieważ organy administracji publicznej w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć przywołały kluczowe postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w aktach administracyjnych zalega stosowny wypis z tego planu ilustrujący możliwości legalizacji przedmiotowej wiaty. Zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącego w skardze nie przywołał żadnych konkretnych naruszeń prawa ze strony organów administracji, lecz ograniczył się do ogólnych stwierdzeń. Podnoszone przez skarżącego zarzuty w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bezzasadne. Zdaniem strony skarżącej w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dokonano dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżącego. Stwierdzenie takie nie jest trafne, ponieważ w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono wizję lokalną z udziałem skarżącego i dokonano stosownych ustaleń. Ponadto oba wypowiadające się w sprawie organy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć do kwestii przedmiotowej wiaty się wypowiedziały. Tym samym stawiany zarzut nie znajduje potwierdzenia w przedłożonych aktach administracyjnych. Podobnie jak w odwołaniu, w rozpoznawanej skardze podkreślono, że organ nie odniósł się do kwestii własności nieruchomości. Ponownie podkreślono, że działalność gospodarczą prowadzi żona strony i ona powinna być strona tego postępowania. Tak sformułowany zarzut jest częściowo zasadny, ponieważ faktycznie organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do tej okoliczności i uczynił to dopiero w sposób pośredni w odpowiedzi na skargę, przy czym stanowisko organu odwoławczego sprowadza się do stanowiska, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Dostrzec należy, że uczestnik postępowania Dyrektor R. w Z. reprezentowany przez radcę prawnego B. Z. wniósł o oddalenie wniesionej skargi i w motywach stanowiska wskazał, że strona postępowania została prawidłowo ustalona i w tym zakresie organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia prawa. Stanowisko organu odwoławczego i uczestnika postępowania jest trafne, ponieważ jak wynika z akt sprawy właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżący i to on odpowiada za budynki znajdujące się na jego nieruchomości, fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez jego żonę nie zmienia w tym zakresie sytuacji prawnej i nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę